Relatief laat in haar loopbaan maakte Roeters haar entree in de ambtelijke dienst. “Ik werd in 2007 gebeld door een headhunter die vroeg of ik geïnteresseerd was in de functie van inspecteur-generaal van het onderwijs. Mijn eerste antwoord was behoorlijk ferm ‘nee’, want de inspectie stond ver van me af. In het hoger onderwijs had ik ermee te maken gehad en ik zag het als een kille, afrekenende organisatie. Ik had het gevoel: die functie past niet bij zo'n betrokken bestuurder als ik.” Roeters gaf de headhunter de namen van twee andere personen waarvan ze dacht dat die wel geïnteresseerd waren, maar werd na een tijdje toch weer gebeld voor een kennismakingsgesprek. Dat gesprek kwam er, met Koos van der Steenhoven, destijds secretaris-generaal van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Ze kijkt terug op een plezierig en motiverend gesprek, waarin het belang en het unieke van de functie haar duidelijk werden. Na een weekend nadenken besloot ze de stap te wagen. “Het voelde als een niet-logische overstap. In 2008 was ik 54 jaar, dus ik maakte de stap inderdaad later dan veel anderen die ik in de ABD tegenkwam.”

Haar verwachtingen van de onderwijsinspectie waren niet hooggespannen. Vanuit het onderwijs had ze de inspectie als volgt ervaren: “Mensen die ergens kwamen kijken en er vooral op gericht waren aan te wijzen wat er niet goed ging.” Het is dan ook niet verrassend dat ze het woord ‘gretig’ niet vond passen bij het gevoel destijds over haar nieuwe functie. “Maar toen ik op 1 februari 2008 bij het afscheid van mijn interim voorganger binnenkwam, voelde ik meteen: hier werken mensen die plezier met elkaar kunnen hebben. Er sprak levendigheid uit. Van meet af aan vond ik het een boeiende baan.”

"Ik vond het verrassend dat toezicht zo’n intelligent bestuurlijk instrument is"

Een intelligent bestuurlijk instrument

Ze vond het een voorrecht om vanuit haar nieuwe positie het hele onderwijsveld te kunnen overzien. “Dat je aan de hand van data kan zien hoe het gaat. Met gegevens die verzameld zijn in scholen of aan de hand van toetsresultaten, centrale examens en vanuit de schoolbezoeken die werden vastgelegd. Dat leidde tot vergelijkingen. De inspectie doet dat heel zorgvuldig. We spraken van triangulatie: altijd op drie manieren iets onderzoeken voordat je de conclusie trekt.” Ook vond ze het een voorrecht om de invloed van de inspectie te voelen, bijvoorbeeld in de Tweede Kamer. “Ik vond het verrassend dat toezicht zo’n intelligent bestuurlijk instrument is; dat je met een beperkt aantal mensen een stelsel gezond houdt waar duizenden mensen werken en waar veel kinderen, jongeren en studenten afhankelijk van zijn. Dat je zo’n stelsel op orde kunt houden door daar extern toezicht op uit te oefenen. Ik zag dat het echt een vak was en ik vind dat het nog steeds te weinig wordt erkend.”

Een kijkje in de praktijk

Binnen dat inspectievak moest Roeters in het begin haar weg nog vinden. “Ik heb me zeker een leek gevoeld, maar het heeft natuurlijk ook een inhoudelijke kant; ik kende het onderwijs van binnenuit. Ik wist hoe het hoger onderwijs tegen de inspectie aankeek; hoe die niet erg relevant werd gevonden.” Om het inspectievak te leren, ging ze het veld in. “Ik ben veel meegeweest op schoolbezoeken. Dat leerde me dat waarnemen een belangrijk onderdeel is, maar ook het zo zuiver mogelijk verslaan, daarover praten en erop reflecteren, en aan de hand daarvan tot een conclusie komen. Je moet nieuwsgierig zijn naar wat mensen doen en waarom: je moet doorvragen.”

Ze vond het ook belangrijk om feeling te houden met het onderwijs, het docentschap, een vak dat ze wel goed kende. Daarom meldde ze zich een keer als gastdocent bij een middelbare school, zogenaamd als ambtenaar die graag weer terug het vak in wilde. “Een dag meelopen met de leraren om opnieuw te voelen hoe dat eigenlijk is.” Die vraag hield haar bezig. “De kwaliteit van het onderwijs heeft veel met leraren te maken. De vakbonden zeiden steeds dat er te veel op de docenten werd afgeschoven. Toen wilde ik graag weten: hoe gaat het nu in de praktijk?” Dat biedt een andere kijk dan wanneer je als de inspecteur-generaal met leraren praat. “Dan heb je een gesprek, ik wilde echt ervaren.” Het gaf haar nieuwe inzichten. “Ik zag daardoor bijvoorbeeld goed waar overbelasting bij leraren in dit geval vandaan kwam.”

Ze werd ook lid van de bestuursraad van het departement. Dat was niet altijd vanzelfsprekend voor een inspecteur-generaal. “Veel mensen hebben me daarop aangesproken: ‘Wil je dat wel en ben je dan niet je onafhankelijkheid kwijt?’ Ik wist niet waar ze het over hadden. Ik vond het juist heel plezierig om de collega's te leren kennen en te zien hoe bepaalde dingen liepen, of welke wetten in voorbereiding waren. En om aan te geven wat vanuit onze kant de mogelijkheden of moeilijkheden waren.” Het hielp om feeling met de Haagse wereld te krijgen.

"Toen schrok de inspectie en dacht: hebben wij wel een goed beeld van die school? Dat bleek niet zo te zijn"

Invloed van de inspectie

Die impressies door de inspectie landen in een rapport. Daar moet vaak iets mee gedaan worden, door de geïnspecteerde school, en soms ook door de politiek. “De inspectie had invloed, zeker als ik denk aan het primair en voortgezet onderwijs.” Een voorbeeld daarvan is de website rond zwakke en zeer zwakke scholen. “Die site heeft er uiteindelijk voor gezorgd dat er veel minder zeer zwakke scholen waren.” De website kwam voort uit een ‘crisis’. Een ouder had een rechtszaak tegen de gemeente aangespannen, omdat haar zoon slecht kon rekenen toen hij de basisschool verliet. “Toen schrok de inspectie en dacht: hebben wij wel een goed beeld van die school? Dat bleek niet zo te zijn.” Er kwamen dossiers per school, en de vraag rees: mogen de inspectierapporten openbaar zijn? “Zowel de scholen als de inspectie vonden van niet: hoe een school ervoor stond, was een goed bewaard geheim tussen inspectie en scholen.” Maar dagblad Trouw wilde de lijst met zwakke en zeer zwakke scholen wel publiceren. De inspectie spande een rechtszaak aan tegen de krant om dit te voorkomen, maar verloor. Om de ‘vlucht vooruit’ te kiezen, maakte de inspectie de lijst daarna toch openbaar via de website. Dat bleek effect te hebben. “Scholen wilden liever niet op die lijst staan en deden meer hun best om ervan weg te blijven.”

"Bij Amarantis en ROC Leiden kwam de verwevenheid van financiële problemen en kwaliteitsproblemen ter sprake. Waar gaat de aandacht van de bestuurder naar uit? Dat geïntegreerde toezicht was niet vanzelfsprekend"

Bestuurlijk handelen

Ze noemt een aantal zaken tijdens haar IG-periode die het toezicht hebben veranderd. “De kwestie Amarantis (onderwijsorganisatie, red.), waarbij we misschien wel meer dan twintig keer op bezoek zijn geweest om te vertellen dat er iets niet goed ging. Vervolgens ging het toch steeds weer mis. Daar leerden we van dat het niet draait om benoemen wat er fout gaat, maar om het aan de orde stellen van het bestuurlijk handelen. Waarom bekijkt het bestuur bij een tekortkoming in opleiding X niet hoe dat bij de andere opleidingen zit?”

Daarnaast kwam er aandacht voor geïntegreerd toezicht. “Bij Amarantis en ROC Leiden kwam de verwevenheid van financiële problemen en kwaliteitsproblemen ter sprake. Waar gaat de aandacht van de bestuurder naar uit? Dat geïntegreerde toezicht was niet vanzelfsprekend.” Mede ingegeven door soortgelijke problemen bij gezondheidsorganisaties en woningbouwverenigingen wilde het ministerie van Financiën het toezicht op de financiën van scholen regelen. “We hebben er toen voor gepleit dat bij de onderwijsinspectie te houden en dat is ook gebeurd. Daarmee zijn er geïntegreerde kaders waarmee je naar scholen kunt kijken. Dat is ook een ontwikkeling in toezicht geweest.”

Het inspectierapport over Amarantis werd al snel politiek. De inspectie kwam in het nieuws rond deze kwestie en kreeg kritiek. “Best een pijnlijk proces, want het duurde niet lang voordat de vraag kwam: ‘Waar was het toezicht dan?’” Dat sloeg in eerste instantie op de Raad van Toezicht van de onderwijsgroep, maar vervolgens ook op de inspectie, vertelt ze. “Wat wist de inspectie eigenlijk, en waarom greep ze niet eerder in?” Achteraf beschouwd vindt ze dat de inspectie zich daarin niet goed kon verdedigen. “Het enige wat we konden aanvoeren is: ‘We hadden wettelijk geen macht of middelen om verder in te grijpen’. We konden constateren dat er iets fout ging, en dat voorleggen aan het schoolbestuur. Je kon het bestuur onder druk zetten, maar meer niet. Met de wijsheid achteraf hadden we misschien wel over de lijntjes heen moeten gaan.”

"Practice what you preach. Als je anderen inspecteert, laat je jezelf ook inspecteren"

Laat jezelf ook inspecteren

Een commissie onder leiding van Martin van Rijn deed vervolgens onderzoek naar wat er zich had afgespeeld bij Amarantis en wat de inspectie beter had kunnen doen. Zo werd de inspectie als onderzoekende partij zelf object van onderzoek. Hoe beleefde ze dat? “Dat was ongemakkelijk, maar niet meer of minder dan dat.” De inspectie liet zich al regelmatig visiteren door de Raad voor Accreditatie (de nationale accreditatie-instantie, die inspecteert of dienstverlening aan de normen voldoet, red.). Dat was best vernieuwend in die tijd, geeft ze aan. Ze vindt die externe blik belangrijk, juist voor een inspectie. “Practice what you preach. Als je anderen inspecteert, laat je jezelf ook inspecteren. Ik was zelf vanuit het onderwijs gewend om onder het juk door te gaan.” Dat doe je voor je eigen integriteit en die van je medewerkers, vertelt ze. “En uit beroepstrots: trots zijn op wat je doet en hebt. Daar hoort bij dat je je laat onderzoeken, en dat je op fouten gewezen kunt worden.”

Verdachtmaking van de voortuitgang

Een andere lastige kwestie voor de inspectie was die van de islamitische scholengemeenschap Ibn Ghaldoun in Rotterdam. In 2013 trok de inspectie de harde conclusie dat de onderwijskwaliteit daar onder de maat was en dat er geen tekenen waren dat die binnen twee jaar zou verbeteren tot een aanvaardbaar niveau. Verantwoordelijk staatssecretaris Dekker besloot daarna op grond van de Algemene wet bestuursrecht om de bekostiging van de school te beëindigen. De school ging failliet. Interessant aan het inspectieoordeel vindt Roeters wat de NSOB (Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur, red.) ‘de verdachtmaking van de vooruitgang’ noemde. “Er was te veel aan de hand. Er waren financiële problemen, maar ook integriteitsproblemen en sociale veiligheidsproblemen. In het inspectierapport hebben we alles met elkaar in verband gebracht; we hebben niet alleen gekeken naar het verleden en het heden, maar ook naar patronen en dus naar de toekomst.”

"Een inspectie kan geen school sluiten, maar de minister kan natuurlijk wel besluiten om bijvoorbeeld de bekostiging te stoppen"

Nieuw repertoire

De les vanuit de kwestie Ibn Ghaldoun was dat de inspectie te weinig middelen had om de maatschappelijke verwachtingen bij haar taak waar te kunnen maken. Roeters formuleert die behoefte aan meer bevoegdheden als volgt: “Geef ons ook iets in handen waarmee wij het bestuur als verantwoordelijke kunnen behandelen.” Dat resulteerde in een nieuw inspectiekader waar ook het bestuurlijk handelen een rol in speelde.

De inspectie kan daarmee nog steeds niet direct ingrijpen. Roeters legt uit wat er wel kan: “De beelden delen, ze openbaar maken en ze tenslotte aan de minister rapporteren, zodat die maatregelen kan nemen. “Die verdeling van bevoegdheden vindt ze terecht. “Een inspectie kan geen school sluiten, maar de minister kan natuurlijk wel besluiten om bijvoorbeeld de bekostiging te stoppen.” Dat repertoire blijkt in de praktijk voldoende. “Ik herinner me geen situatie waarin de uitkomst anders was dan wij dachten dat goed zou zijn. Bewindspersonen hebben immers ook de behoefte om daadkracht uit te stralen.”

Zonder meel in de mond

In de media werd Roeters al snel geassocieerd met haar openheid; iemand die zonder meel in de mond sprak. Zo verklaarde ze openlijk dat het niveau van het onderwijs was gedaald. “Dat stond in de Staat van het Onderwijs van 2008, die over de jaren daarvoor ging. Ik heb inderdaad uitgelegd dat de resultaten daalden en dat je dat bijvoorbeeld kon waarnemen in de PISA-resultaten (meting aan de hand van Europese normen, red.). We zagen het echter ook in de scholen zelf.” Ze vertelde dit verhaal ook in de Kamer, noemde het beestje bij de naam.

De inspectie zit tussen het veld en de politiek in, legt Roeters uit. “De inspecteurs voelen hun onafhankelijkheid meer in relatie tot besturen en scholen. In de leiding van de inspectie wordt vaak gedacht: het gaat vooral over de minister die iets wil of niet. Dus het heeft die twee kanten.” Bij het naar buiten brengen van resultaten van scholen speelt de politieke context niet mee, meent ze. Bij de Staat van het Onderwijs ligt dat wat anders: “Die wordt op een gegeven moment samengevat. Dan is het wel de kwestie: wat wordt de boodschap? Wat doen de voorlichters dan; waarop leggen zij het accent?” Er wordt rekening gehouden met de context, maar het wordt niet politiek bepaald.

"Ik herinner me dat ik over een paar punten heb gezegd: ‘Dat kan ik alleen maar overnemen als ik aan de Tweede Kamer rapporteer dat dat uw wijzigingen zijn’"

Niet in de la

Soms was dat een kwestie van balanceren. “Dankzij mijn voorgangers is er een goede afspraak tussen de inspectie en het ministerie. Een regeling (de RIO, Regeling Inspectie van het Onderwijs, red.) die uniek was binnen de rijksinspecties, waarin de randen van de onafhankelijkheid zijn opgezocht. Als de IG denkt dat iets controversieel is, moet hij dit tien dagen voor publicatie melden aan de secretaris-generaal, maar die kan geen enkele publicatie tegenhouden of in een la doen belanden.”

De RIO gaf haar houvast, bijvoorbeeld bij het tot stand komen van de Staat van het Onderwijs. “De minister krijgt altijd een concept te zien. Ik kreeg de tekst een keer terug van de minister met veel rood; aanpassingen in de stijl, maar ook grotere punten. Ik herinner me dat ik over een paar punten heb gezegd: ‘Dat kan ik alleen maar overnemen als ik aan de Tweede Kamer rapporteer dat dat uw wijzigingen zijn.’ Dat wil een bewindspersoon natuurlijk niet.” Die regeling is een instrument om de transparantie te bewaken. “Dat heeft me enorm geholpen. Net als het feit dat ik uit de praktijk kwam, dat hielp me om laconiek te zijn.” Het zorgde voor een bepaalde onbevangenheid. “Ik kende al die onrust niet die kan ontstaan om iets wat speelt.”

Uitblinken in middelmatigheid

De inspectie had ook te maken met de dynamiek binnen het onderwijsveld: de vakbonden en koepelorganisaties als de PO-raad (primair onderwijs), de VO-raad (voortgezet onderwijs), de VSNU (tegenwoordig Universiteiten van Nederland) en de HBO-raad (nu Vereniging Hogescholen). Ze streefde een open communicatie na met de koepels over de Staat van het Onderwijs. “Ze kregen die toegestuurd voor de publicatie, zodat ze wisten wat in de publiciteit zou komen. Van tevoren spraken we dan nog bepaalde dingen door en al naar gelang de boodschap was de reactie vriendelijk en soms wat gekwetst.”

De kop van een artikel naar aanleiding van de Staat van het Onderwijs 2013 was ‘Onderwijs blinkt uit in middelmatigheid’. Wanneer dat als frame uit de Staat van het Onderwijs wordt gedestilleerd, is dat pittige feedback voor de onderwijsinstellingen en de koepels. Roeters licht toe: “We constateerden dat risicogericht toezicht ertoe leidde dat het aantal zwakke en zeer zwakke scholen in fors tempo afnam. Maar we zagen tegelijkertijd dat scholen die daar net boven zaten - de zessen en de zes-en-halven - niet veranderden. Toen hebben we het stimulerend toezicht ingesteld om die scholen ook uit te dagen.”

"Soms vond ik het inderdaad jammer dat we niet ook tussendoor met de Kamerleden konden spreken over hoe het precies zat"

Begrenzing is kracht

Die uitbreiding van inspectietaken is niet zonder slag of stoot gegaan, vertelt ze. “Dat lag politiek gevoelig. Er was een groep die op zich positief tegenover de inspectie stond, maar tegelijkertijd vond dat de inspectie niet te veel te zeggen moest krijgen. Vanuit artikel 23 (waarmee de vrijheid van onderwijs in de grondwet is verankerd, red.) moesten ze hun eigen gang kunnen gaan.” Vanuit het onderwijsveld is gelobbyd om de bemoeienis van de inspectie te beperken. “In die tijd speelde het wetsvoorstel (voor een beperkte reikwijdte van het toezicht op het onderwijs, red.) van Kamerlid Roelof Bisschop. Uiteindelijk is er een compromis bereikt, waardoor we verder konden werken aan het stimulerend toezicht.”

De koepels onderhielden nauwe banden met de politiek. De inspectie zelf had die politieke toegang niet vanwege de oekaze Kok (ministeriële regeling om te voorkomen dat ambtenaren gevoelige informatie deelden met de Kamer, red.). Had Roeters destijds zelf ook niet in gesprek gewild met Kamerleden? “Soms vond ik het inderdaad jammer dat we niet ook tussendoor met de Kamerleden konden spreken over hoe het precies zat. Maar dingen gaan zoals ze gaan, ook debatten. Je moet leven met de uitkomst. Intussen kun je natuurlijk wel met zo sterk mogelijke argumentatie komen om je doel te bereiken.”

Ze vindt dat een inspectie niet een te grote broek aan moet willen trekken. “Je hebt een rol in een proces waar zovelen bij betrokken zijn, die rol moet je goed spelen. Maar je moet daar niet buiten gaan, niet denken dat je beleid gaat maken. Je zit op een plek waar je vertelt wat je waarneemt en hoe je dat doet.”

Die begrenzing van bevoegdheden is ook een kracht, stelt ze. “Daarbinnen kun je sterk zijn. Dan kun je tegen de bewindspersoon zeggen: “Dít is mijn terrein’. Je kunt ook tegen scholen zeggen: “Sorry, zo gaat het wél gepubliceerd worden.”

"Toen ik als leidinggevende begon, voelde kritiek als falen. Naderhand ben ik zelf kritiek gaan uitlokken, omdat ik merkte dat het me beter maakte, opener ook"

Openstaan voor leren

Roeters streefde naar een open, informele cultuur; een organisatie die openstaat voor leren. Ter illustratie geeft ze een voorbeeld waarbij inspecteurs een flinke fout hadden gemaakt. “De betreffende directeur zei: ‘Deze fout had overal gemaakt kunnen worden. Mijn vraag aan jullie is om er een presentatie over te maken, het aan de hele groep te vertellen en erover te praten.’ Vervolgens is dat voorbeeld ook naar andere sectoren gegaan.” Dat is een mooie manier om met fouten om te gaan, vindt ze.

Ook als inspecteur-generaal stond ze open voor leerprocessen. Naast de functionerings- en beoordelingsgesprekken die ze jaarlijks met de secretaris-generaal had, zocht ze ook intern de feedback. “Ik organiseerde bijvoorbeeld 360 gradenfeedback-gesprekken in mijn eigen team met mijn hoofdinspecteurs. Ik vond het plezierig om openlijk te praten over wat als sterk en zwak ervaren werd.” Het waarderen van feedback is bij haar gegroeid, merkt ze: “Toen ik als leidinggevende begon, voelde kritiek als falen. Naderhand ben ik zelf kritiek gaan uitlokken, omdat ik merkte dat het me beter maakte, opener ook. Het vormde een goed voorbeeld: meer mensen gingen dat doen.”

Hart en ziel

Na zeven jaar als IG werd het tijd om te vertrekken. Binnen de ABD geldt immers het principe dat topambtenaren maximaal zeven jaar op één plek werken. Hoe laat je de organisatie los waar je lang het boegbeeld van bent geweest? “Ik snap de termijn van zeven jaar wel, maar voor mij had het nog wel even door mogen gaan. Ik had er mijn hart en ziel in gelegd.” Om het los te laten, had ze erkenning nodig, vertelt ze. “Ik denk vooral erkenning van dat ik er ben geweest. Dat mensen dat zeiden en schreven, en dat ik dat wist.”

Toch was het voorzetten van haar loopbaan binnen de ambtelijke dienst geen vanzelfsprekendheid voor haar. “Ik had helemaal niet de ambitie voor een ambtelijke loopbaan.” Later koos ze ervoor om naar de Raad voor de Kinderbescherming te gaan. “Ik geloof dat ik in een uitvoeringsdienst op mijn plek ben. Het is minder abstract en je wordt ook onmiddellijk geconfronteerd met wat je aan het doen bent. Je bent in de praktijk.”