Zegeningen

Man van de praktijk en de duidelijke taal, verbinder, zondagskind en voormalig topambtenaar bij het ministerie van LNV Chris Kalden telt zijn zegeningen. “Ik heb in een beleidsomgeving en bij een paar stafdirecties gewerkt, was voor twee uitvoerende diensten verantwoordelijk en heb in de algemene leiding gezeten. Dat ik vanuit verschillende invalshoeken bezig ben geweest, was voor mijzelf zeer verrijkend.” Trots is hij op zijn geboorteplaats Culemborg, waar hij onlangs nog meedeed aan een wedstrijd voor het mooiste Kuilenburgse dialectwoord. “Mijn favoriet is ‘slikkie’, Kuilenburgs voor ‘snoepje’.”

Net als zijn vader, een echte natuurman, hobbyvisser en -stroper, is hij een buitenmens. “Vogeltjes kijken, dat soort dingen.” Het bepaalde zijn studie- en loopbaankeuze: na de hbs B deed hij een jaar ‘Wageningen’ en vervolgens tien jaar diergeneeskunde. In het natuurbeschermingsjaar 1970, dé bloeiperiode van de natuur- en milieubeweging, ging Kalden zich vanuit de invalshoek natuur en landschap bezighouden met ‘de kwaliteit van onze leefomgeving’.

Kom eens aan de andere kant zitten

Via de Stichting Natuur en Milieu (SNM) en de Natuurbeschermingsraad rolde de beleidsman in 1982 het publieke domein in. Hij had zich in de kijker gespeeld bij Frans van Rijckevorsel, directeur Natuur van het ministerie van CRM, die hem uitnodigde niet langer tegen de overheid aan te schoppen, maar ‘eens aan de andere kant te komen zitten’ in de mooiste baan op zijn vakgebied. Om gezeur met personeelszaken te voorkomen, moest hij wel een sollicitatiebrief schrijven. Uiteindelijk ging Kalden, op weg naar Zweden, in vakantieplunje op sollicitatiegesprek. “Dat werd toen nog getolereerd. Heel veel later, toen Frans stopte, vond ik in het dossier mijn brief. Daar stond op geschreven: ‘Brief valt niet tegen’.”

Van CRM naar Landbouw

Kalden begon als sectorhoofd bij de directie Natuur. Een half jaar later was er een departementale herindeling: de politieke verantwoordelijkheid voor Natuurbehoud en Openluchtrecreatie werd van CRM overgeheveld naar Landbouw, wat destijds viel onder het ministerie van L&V. Kalden werd er al vrij snel plaatsvervangend directeur. L&V gaf de CRM’ers een warm welkom: “Men vond de jongetjes van CRM erg vervelend als het ging om de ontwikkeling van de landbouw. Je kon ze dus beter in huis hebben, om ze redelijk klein te krijgen. Maar dat was een misvatting, of eigenlijk een misrekening. L&V was immers wél verantwoordelijk voor ons. En we zaten in een fase waarin natuur en landschap politiek gezien in belang groeiden.”

In één politieke hand?

Het binnenhalen van Natuur bij L&V was gericht op het in één politieke hand brengen van het spanningsveld tussen landbouw en natuur. Dan zouden de problemen minder worden. “Als je die redenering doorvoert, is het ideaal als je maar één minister hebt, voor alles. Misschien zoals ooit Johan de Witt als raadspensionaris van Holland alle lopende zaken zelf regelde. Daar zat voor een stuk diezelfde worsteling achter. Er wordt soms wat eenvoudig gedacht dat de problemen verdwijnen als je alles in één politieke hand houdt. Nee, je maskeert ze wel, maar daarmee zijn ze nog niet weg.”

Die begintijd was dus spannend en lastig, ook vanwege de enorme cultuurverschillen tussen CRM en L&V. “Want hoe weeg je dan – intern – de verschillende belangen? En hoe organiseer je dat de diverse aspecten op het passende niveau tot uitdrukking komen? Ik ben groot voorstander van het expliciet maken van verschillen van inzicht, dat maakt de uiteindelijke besluitvorming van grotere kwaliteit.”

Een gesloten cultuur

Kalden bleef tot 1991 actief in het veld van natuur en landschap. Daarna werd hij als directeur verantwoordelijk voor organisatieontwikkeling en ICT, juist toen het maatschappelijke en politieke onbehagen over het landbouwministerie behoorlijk groeide. “Je reputatie komt te voet en gaat te paard, ook in slechte zin.” Het onbehagen had volgens de topambtenaar te maken met de gesloten cultuur binnen de sector. De vooronderstelling leefde dat er een een-op-eenrelatie was met vooral de visserij en landbouw: het departement als voorpost van belangengroepen zoals Land- en Tuinbouw Organisatie Nederland (LTO).

Die gesloten cultuur bestond ook binnen het departement. “De gedragsregels waren uitgesproken en vrij hard, en lieten weinig ruimte voor variatie. Mensen die zich daar niet bij thuis voelden, hadden maar één keus: weggaan. Want de bereidheid om tot verandering te komen was erg klein. Dit heeft ook geleid tot wat klokkenluider-achtig gedoe. Op een gegeven moment werd de situatie ook politiek interessant en werd de commissie-Smit-Kroes ingesteld om het ministerie onder de loep te leggen.”

"Als je in zwaar weer zit en er wordt een extern oordeel gegeven, ga dan geen stukjes van dat oordeel ontkennen. Aanvaard het en doe er je voordeel mee."

Lesje crisismanagement van Piet Bukman

Het commissierapport legde tal van tekortkomingen in het departement bloot. Kort door de bocht: er heerste vooral een angstcultuur. Kalden en collega’s togen direct naar Piet Bukman – in Brussel voor een landbouwraad – met het dringende verzoek in het verweer te komen. De landbouwminister reageerde begripvol, maar koos een andere strategie: het rapport omarmen, de aanbevelingen uitvoeren en er één facet aan toevoegen, namelijk een ombudsman voor het departement aanstellen. “Bukman leerde mij: als je in zwaar weer zit en er wordt een extern oordeel gegeven, ga dan geen stukjes van dat oordeel ontkennen. Aanvaard het en doe er je voordeel mee.”

Project-DG

Kort nadat Kalden werd benoemd tot directeur van de Dienst Landelijk Gebied, brak de varkenspest uit. In het staartje daarvan (1997) werd hij, op verzoek van Jozias van Aartsen, benoemd tot DG, met als specifieke taak de varkenshouderij herstructureren, een project-DG avant la lettre. “LNV kende destijds een bestuursraadstructuur waarbij DG’s geen directoraten-generaal hadden, maar een inhoudelijke portefeuille. Dit maakte het mogelijk om in 1997 een DG toe te voegen met een bijzondere opdracht. Het was geen tijdelijke benoeming; gewoon een DG-benoeming door het kabinet.”

Met het vertrek van een van de zittende DG’s nam Kalden zo’n twee jaar later zijn portefeuille over en verviel de beperking tot herstructurering van de varkenshouderij. Kalden werd dus ‘gewoon’ DG en in 2002 SG, een periode die goeddeels parallel liep met het ministerschap van Cees Veerman. Eerder werkte hij samen met ministers Gerrit Braks en Piet Bukman, Jozias van Aartsen, Hayo Apotheker en Laurens Jan Brinkhorst, en later nog gedeeltelijk met Gerda Verburg.

Afstand tussen minister en SG

De loyaliteit en de dienstbaarheid aan de minister en staatssecretaris binnen LNV was buitengewoon groot, ervoer Kalden. “Al maakte het nogal uit hoe je daar persoonlijk invulling aan gaf.” Als anekdote noemt hij het moment dat Van Aartsen – tegen de traditie in iemand ‘van buiten’ – zijn entree maakte. “Tijdens een feestelijke bijeenkomst sprak Tjibbe Joustra, diens collega als SG van BZK: ‘Hartelijk welkom minister, beste Jozias, we zijn er voor jou.’ Maar de openingszin van Van Aartsen was met enige distantie: ‘Geachte meneer de SG’, dus zonder ‘Beste Tjibbe.’ Dit kenmerkte zijn eerste jaar. Dat is vervolgens omgedraaid: Van Aartsen omarmde de organisatie en de cultuur van LNV volledig. Zijn afscheid was bepaald emotioneel, voor hem en voor ons.”

Verschil tussen Braks en Brinkhorst

Kalden werkte nauw samen met Gerrit Braks, die erg op zijn ambtenaren was gericht. De meeste ministers willen graag kunnen kiezen uit meerdere adviesrapporten. “Bij Brinkhorst bijvoorbeeld moest je met drie opties komen, anders deugde het advies op voorhand niet. Hij wilde zijn eigen keuze maken.” Braks verwachtte daarentegen van zijn ambtenaren dat zij alleen met de beste oplossing kwamen, en daar ging hij dan voor. Hij vertrouwde, als oud-ambtenaar van LNV, op ieders vakmanschap. “Maar het maakt voor de keuze van de oplossing nogal uit hoe je de zaken in de praktijk organiseert.”

Dienstbaarheid

Als topambtenaar is het je taak om de minister, wie het ook is, in de best denkbare positie te zetten, vindt Kalden: op inhoud, maar ook als het gaat om verhoudingen en zelfs vorm. Dienstbaar zijn dus – een begrip dat vaak wat negatieve connotaties heeft, maar voor Kalden helemaal niet. “Ik heb altijd gezegd: ‘Als ambtenaar ben ik dienstbaar aan politiek én samenleving.’ Toen ik in 2007 bij Staatsbosbeheer ging werken, heb ik het omgedraaid: Ik ben vooral dienstbaar aan de samenleving – en dan zweeg ik vrij lang – maar wel in een politieke context.”

“Als eigen opvattingen ideologisch worden en andere meningen uitsluiten, zit je als ambtenaar op de verkeerde plek. Dan moet je minister worden of zo.”

Sterke en zwakke ministers

Bestuurskundige Paul ’t Hart heeft ooit overtuigend beredeneerd dat ambtenaren geen belang hebben bij een zwakke minister. Kalden is het daar buitengewoon mee eens: “Als je érgens last van hebt als ambtenaar, is het wel van een zwakke minister.” Zelf maakte hij geen zwakke ministers mee, maar er was wel niveauverschil. Hayo Apotheker bijvoorbeeld, was een goede burgemeester, maar voelde zich niet op zijn gemak als minister. “Apotheker was gewend om in een college van B en W, in een soort collegiaal consensusmodel, tot keuzes te komen. Maar een minister is als énige verantwoordelijk.”

Wie denkt dat de ministerraad hetzelfde functioneert als een college van B en W, komt met minder resultaat thuis. “Binnen de kortste keren wist iedereen in Den Haag dat Apotheker de hakken niet in het zand zette als het erop aankwam. Ambtelijk werkt het dan zo, ook bij andere departementen, dat je minder aandacht aan zo’n minister besteedt. Onderhandelingsposities worden dus in hoge mate bepaald door de uitstraling van de minister.”

Grenzen aan je rol

Als SG voerde Kalden met ministers in spe Cees Veerman en Gerda Verburg persoonlijke gesprekken over de valkuilen, de kwetsbaarheden en de risico’s van het minister-zijn. Maar er zijn, ook als DG, wel grenzen aan je rol. Zoals bij Apotheker, die het ten diepste oneens was met de door zijn VVD-voorganger Van Aartsen voorgestelde sanering van de varkenshouders. “Tot drie keer toe wilde Apotheker iets doen waarvan SG Joustra en ik (DG) zeiden dat het politieke zelfmoord was. Dan was hij het eerst met ons eens, maar kwam hij later met hetzelfde terug. Tja, dan voer je uit wat hij wil en is het zijn keuze om die politieke zelfmoord te plegen.”

“Incidenten als inspiratie voor het grotere geheel, prima, maar incidenten tot regel verheffen? Nee.”

Opvolger Brinkhorst

Brinkhorst, Apothekers opvolger, was een heel ander type. “Brinkhorst had een buitengewoon kritische geest, was ongelooflijk scherp en wist door zijn gretigheid en vraagstelling directies te enthousiasmeren. Dit leidde er alleen toe dat hij onnoemelijk veel opdrachtjes achterliet via gepersonaliseerde gele plakkertjes. Op elk stuk dat binnenkwam, plakte hij vragen. Eenmaal door de molen kwam er na verloop van tijd antwoord op zo’n vraag. Later, bij een afscheidsdiner van een collega, heb ik bekend dat ik als SG een deel van die geeltjes er gewoon afhaalde, vanwege de belasting van het ambtenarenapparaat.”

Brinkhorst bracht ook nadrukkelijk de mondiale component in. “Hij keek altijd of wat wij deden er ook in een breder verband toe deed. Met zijn enthousiasme en betrokkenheid wist hij de sectoren veel meer te vermaatschappelijken. Ook kon hij goed representeren. Als hij ergens optrad, zeker in een internationale context, stond hij als een huis, een soort Frans Timmermans in z’n talenkennis. Echt een man om trots op te zijn, met alle kanttekeningen die je erbij kunt zetten. Het luisterende, samenbindende bijvoorbeeld, had hij minder.”

De ambtenaar en zijn idealen

Een minister verwacht honderd procent loyaliteit van zijn ambtelijke top. Echter, de ambtelijke top heeft ook zo zijn idealen. “Niks mis mee”, oordeelt Kalden, “maar als eigen opvattingen ideologisch worden en andere meningen uitsluiten, zit je als ambtenaar op de verkeerde plek. Dan moet je minister worden of zo. Beredeneerde opvattingen hebben doet ertoe. Ideologieën niet, die leiden tot dogma’s, en dogma’s leiden tot oorlogen. Zodra je in die hoek zit, gaat het dus verkeerd. Zelf ben ik totaal niet dogmatisch ingesteld. Ik ben er bijna allergisch voor.”

Een voorbeeld ter illustratie: “Toen Van Aartsen besloot tot een ingreep in de varkenshouderij, keurden diverse ambtenaren op het departement dit af, inclusief de directeur Landbouw. Zij gaven dus een moreel oordeel. Als je dat morele oordeel ten diepste voelt, heb je als persoon twee keuzes: je zet het terzijde en doet wat hoort, of je gaat weg. Een derde optie is de tussenweg kiezen: je geeft aan dat je wel onder de algemene verantwoordelijkheid van de minister wilt werken, maar niet op dat dossier. Dan moet je dus iets anders gaan doen binnen het departement.”

Eigen ideeën inzetten

Kalden vindt het belangrijk dat (top)ambtenaren hun eigen ideeën mogen en durven inzetten om de opvattingen van de minister aan te scherpen. “Op DG-niveau weet ik dat er mensen zijn die niet langer alles zeggen wat ze vinden, omdat dit politiek niet goed valt of op gespannen voet staat met het regeerakkoord. Ze zijn dus selectief in hun communicatie met de minister, en dat vind ik absoluut verwerpelijk.” Vaak is de samenwerking tussen een politicus en zijn ambtelijke top goed. “Maar de ontmoeting van het kabinet als geheel met z’n topambtenaren is er altijd een met spanning. Ik heb ‘m althans nooit anders meegemaakt.”

Vergissingen maken mag… niet

De ruimte voor vergissingen in het politieke domein is er bijna uitgeperst, constateert Kalden, mede doordat fouten in de driehoek minister, parlement en media zo snel persoonlijk worden gemaakt. “De Tweede Kamer moet jou al heel erg aardig vinden, wil je nog een vergissing mogen maken. Cees Veerman was zo iemand. Blijkbaar is een van de effectiefste uitingen in ons parlementaire handelen dat je het een minister of staatssecretaris moeilijk maakt. Met als ultieme beloning dat die zich noodgedwongen terugtrekt. En dat is een heel andere maat dan de vraag: welke gewenste veranderingen in de samenleving heeft u voor elkaar gekregen? Het maatgevoel is zodanig verschoven, dat alle energie gaat zitten in het op orde houden van die smalle uitsnede van de ministeriële rol.”

Oekaze-Kok

Volgens Kalden is er in het politiek en ambtelijk domein van LNV een verschuiving waar te nemen: vroeger zaten ambtenaren veel meer aan de voorkant van veranderingen dan nu. “Voorheen kon je behoorlijk wat boodschappen kwijt die nog niet politiek waren afgewikkeld. Nu is het eerder andersom en moet je vooral uitleggen wat de politiek al heeft meegedeeld.” Volgens de Oekaze-Kok, uit 1998, mogen rijksambtenaren zo goed als geen externe contacten hebben. Toch had Kalden wel rechtstreeks contact met een Kamerlid of een journalist, zonder toestemming van de minister.

De topbestuurder is voorstander van een veel directer contact tussen ambtenaren en het politieke bestel. “Het gros van de commissievergaderingen nu is ‘waste’, omdat ze over informatieverzameling gaan en niet over het politieke debat. Ik kan me goed voorstellen dat die informatiefunctie onder condities wel degelijk ambtelijk wordt ingevuld. Je moet alleen precies weten waar je rek en ruimte zit en waarmee je bezig bent. Persoonlijk vind ik het vrij gemakkelijk om het onderscheid te maken tussen politiek bedrijven en dienstbaar zijn aan politiek.”

Oekaze-Kok – nee

Echter, als je het contact niet definieert in een gesprek – “niet star volgens een ‘Handboek Soldaat’, dat werkt nooit, je moet het laten leven” – dan gaat het verkeerd. “De kwetsbaarheid zit in het feit dat Kamerleden die rolverdeling, die functionaliteit of die dienstbaarheidskant niet begrijpen. Dus als je gesprekken voert in de huidige context, maak je je als ambtenaar kwetsbaar, omdat je op voorhand niet weet of het betreffende Kamerlid snapt hoe het zit. En ook daarin moet je dan weer wat selectief zijn. De een wel, de ander niet. Maar die Oekaze-Kok, nee.”

Als voorbeeld van het onderscheid tussen politiek en ambtenarij noemt Kalden een ingewikkelde discussie tussen Geke Faber (oud-staatssecretaris LNV) en Jan Pronk, in het bijzijn van enkele ambtenaren. “Pronk zei: ‘Nou moeten jullie je mond houden, want nu is het alleen politiek.’ Alsof politieke en ambtelijke opvattingen strijdig zijn. In besluitvormingstermen natuurlijk wel, maar niet in  meningsvorming. Dan was het: daar hebben jullie geen verstand van, daar moet je politicus voor zijn. Volgens mij ben je als ambtenaar pas optimaal dienstbaar als je ook snapt wat die politicus doet, hoe die in elkaar zit en waar die wel en niet bij functioneert. Ik vind zo’n oekaze echt een gestold wantrouwen.”

“De ruimte voor vergissingen in het politieke domein is er bijna uitgeperst. De Tweede Kamer moet jou al heel erg aardig vinden, wil je nog een vergissing mogen maken.”

De risicoregelreflex: schandelijk

Nog zo’n verschuiving is dat elk incident tegenwoordig direct wordt vertaald in een nieuwe regel, zonder toetsing op de deugdelijkheid in het bredere geheel: de risicoregelreflex. “Kenmerkend voor de huidige politieke verhoudingen is dat als zich ergens een incident voordoet, er geen Kamervraag is die luidt: was dit nu een incident en een uitzondering op de regel? Nee, het wordt ogenblikkelijk, in de eerste vraag, verheven tot regel. Het is overal aan de orde, het is schandelijk, het moet niet meer. Incidenten als inspiratie voor het grotere geheel, prima, maar incidenten tot regel verheffen? Nee.”

Als Kalden ergens onvrede over heeft, is dit het wel: “Het beperkte vermogen om na te denken over de effecten van incidentgedreven veronderstellingen. De reflectie op de effecten van het eigen handelen, of van de eigen opvattingen, de ruimte voor reflectie en het organiseren van reflectie daarover, is een van de grootste tekortkomingen in het huidige publieke domein, ambtelijk en politiek.”

Inlevingsvermogen

Kalden stond bekend om zijn uitstekende inlevingsvermogen. Dit bleek bijvoorbeeld toen LNV-staatssecretaris Geke Faber vanwege een ruzie met Visserij havens wilde blokkeren. “Bij de visserij accepteerde men haar niet: ze hadden het gevoel dat de visserij haar niet interesseerde. Ik heb toen een oplossende rol gespeeld, omdat ze wisten dat ik geen visser ben, maar wel snap wat vissers drijft, waar ze in de gevarenzone terechtkomen en dat ze soms dingen doen die helemaal niet moeten. Een topambtenaar moet dus kunnen verbinden, en zich kunnen verplaatsen in de ander. Een van mijn motto’s is: als je handelt met respect en interesse voor de ander, komt alles goed.”

De grens van mobiliteit is affiniteit

Naast gevoel voor mensen is het belangrijk om affiniteit te hebben met wat je doet. Dat leidinggevenden bij de rijksdienst puur op proces zouden moeten sturen en zich niet mogen bemoeien met de inhoud, vindt Kalden dan ook vloeken in de kerk. “Als je geen affiniteit hebt met de velden waarvoor je verantwoordelijk bent, kan het niet goed gaan. De ander, of het nu een ambtenaar is, een collega of iemand van buiten, merkt dat direct. Een van de mooiste uitspraken, van Tjibbe Joustra, vind ik: ‘De grens van mobiliteit is affiniteit.’”

Maatschappelijke sensitiviteit

Kalden vindt het belangrijk dat bij de plaatsing van (top-)ambtenaren zowel de politieke als de maatschappelijke maat wordt gehanteerd, voor een optimale effectiviteit. “Politieke sensitiviteit en maatschappelijke sensitiviteit zijn niet strijdig. Sterker nog, ik zou ze onlosmakelijk met elkaar verbonden achten. Laat ik in het LNV-domein blijven: om goed te kunnen acteren, moet je begrijpen wat de levensmiddelenfabrikanten in het Centraal Bureau Levensmiddelenhandel (CBL) nastreven of wat bijvoorbeeld Wakker Dier drijft. Als dat voor jou teruggebracht wordt tot de pure, feitelijke, analytische kant, gaat het verkeerd. Want het leven laat zich niet door analyses bepalen.”

Opleiden kan helpen

Om het politieke veld te leren lezen, kan opleiden helpen. “Als iedereen in jouw omgeving de mening van de belanghebbenden volstrekt irrelevant vindt, wordt het lastig. Zo ook als je uitsluitend een politieke weging nodig vindt zonder een inschatting van de bijbehorende maatschappelijke ontwikkelingen. Om een vakman of -vrouw te worden, is opleiding nodig. Zonder terug te willen vallen op de oude leerling-gezel-meesterstructuur, vind ik dat mensen vanaf binnenkomst moeten leren over de rijkheid aan rollen en verantwoordelijkheden.”

Zaken concreet maken door ze te laten zien, heeft zijn voorkeur. Zelf heeft Kalden een paar keer het genoegen gehad gastcolleges bestuurskunde te verzorgen. “Maar dan was mijn praktijk enorm afwijkend van de studiepraktijk.” Hij is daarom groot voorstander van de ontmoeting met de ander. “Een keer met iemand meewandelen of ergens op bezoek gaan is prima.” Zelf vond Kalden al zijn functies hartstikke leuk en relevant, hoe verschillend ook. “Er waren veel meer hoogtepunten dan dieptepunten. En die koester ik.”