Van socioloog in het veld naar ambtenarij

Mulock Houwer begon als socioloog in het veld bij een landelijke stichting in het welzijnswerk, waar ze al snel directeur werd. Vervolgens werd ze secretaris van de adviesraad Emancipatiecommissie en belandde ze in de ambtenarij: “Het was mijn eerste stap naar de overheid, maar dat voelde niet als zodanig. Die raad was inhoudelijk onafhankelijk en het ondersteunend bureau was redelijk zelfstandig (buiten het ministerie geplaatst), dus mijn vooroordeel over ambtelijke gebondenheid was geen belemmering om ‘ja’ te zeggen. Bovendien was die functie mij op het lijf geschreven.” Bij de overstap naar de volgende functie, (eerste) directeur Emancipatiezaken binnen het ministerie van CRM, was er weer even de oude reflex van vrees voor vrijheidsbeperking. “Maar iets in mij zag voldoende ruimte en kansen.”

Comfortabele positie

Als relatieve buitenstaander maakte ze op senior-niveau haar entree bij het departement, en dat hielp enorm. “Ook het feit dat ik als directeur startte op het departement en een goede relatie had met staatssecretaris Jeltien Kraaijeveld, werkte goed. Als ik bijvoorbeeld iets moest ‘bevechten’ bij DG’s, gaf het mij zekerheid dat ik een rechtstreekse lijn had met de staatssecretaris. Ik zat dus in een comfortabele positie. Nu had ik bij CRM wel een DG (Maatschappelijke Ontwikkeling) boven mij, Gradus Hendriks, maar hij vond deze maatschappijvernieuwende directie een interessante aanwinst en steunde ons. Onze directie bestond uit voornamelijk pittige vrouwen en we kregen een warm bad bij CRM.”

Emancipatie: een nieuw beleidsterrein

Haar vrees om in een vast stramien te belanden van ‘dienen van de minister’ en ‘dienen binnen bestaande processen van beleids- en besluitvorming’ bleek ongegrond. Al vanaf dag één bij CRM merkte de topbestuurder dat er volop ruimte was voor eigen initiatief. “Emancipatiebeleid was een compleet nieuw terrein, dus we zaten niet in vastgeroeste systemen. Alles moest juist nog worden opgebouwd, zowel de organisatie als het beleid. Bovendien was de Emancipatiecommissie, waar ik vandaan kwam, een grote inhoudelijke steun. De staatssecretaris stimuleerde ons en de relatie met de andere (top)ambtenaren was uitstekend. Wij waren soms te radicaal, maar men vond het mooi dat wij aan iets nieuws werkten en zo bevlogen waren. CRM had destijds de naam van verandering en vernieuwing en was een stimulerend departement.”

Het veld als goede voorbereiding

Terugkijkend ervaart Mulock Houwer dat ze een relatief gunstige startpositie in haar ambtelijke carrière had. Vaak benadrukt ze dat het nuttig is voor een mens om te beginnen in het veld, zoals zij in het welzijnswerk: “Je ervaart dan de positie waarin je afhankelijk bent van de subsidieverlener, van de kritische vragen die daarbij horen en van de politieke invloeden. Daar werken aan concrete verbeteringen, op afstand van de centrale sturing, is een relevante leerervaring: daar gebeurt het immers. Stapje voor stapje van veld naar centrale sturing groeien heeft mij veel voordeel opgeleverd, zowel in latere contacten met emancipatieorganisaties als nog later bij de grote uitvoeringsorganisaties van bijvoorbeeld SZW en Justitie.”

Gunstig klimaat om te scoren

Enerzijds kwam Mulock Houwer met een inhoudelijke ambitie bij CRM, anderzijds ook met een strategisch/organisatorische ambitie om de bestaande systemen van de centrale overheid goed te gebruiken. Zij ervoer daarin geen spanning: “Ik kwam met ruime managementervaring binnen. Er waren toen nog weinig vrouwen die ‘grotere organisaties’ gerund hadden. Daarbij zaten we in een maatschappelijke situatie waarin emancipatie ‘hot’ was, ook internationaal in VN-verband en in de EU. Het was een prioriteit in het regeerakkoord, we hadden een sterk adviesorgaan, de Emancipatiecommissie (later Emancipatieraad), die veel gemakkelijker dan wij ambtenaren met stevige uitspraken naar buiten kon komen. Het klimaat was dus heel geschikt om te scoren.”

Verschillen binnen de organisatie

De directie Emancipatiezaken was ‘een club vrouwen (en een enkele man)’ met uiteenlopende types: van activistische feministen die dachten vanuit de overheid de hele wereld te kunnen veranderen, tot de wat meer terughoudende, pragmatische mensen. Dit gaf soms flinke spanningen. “Ik ging heel bewust voor haalbaarheid: zaken waarmee ik het inhoudelijk eens was, probeerde ik via overreding van de bewindspersoon verder te brengen. Tegelijkertijd wist ik bij andere onderwerpen: we leven in 1979, dat kan nog even niet.”

Mulock Houwer moest dus dealen met haar eigen mensen – een vaardigheid die ze bij de Emancipatiecommissie al had geleerd. “De spanningsvelden verenigen was een grote uitdaging. Toch is het goed gegaan, omdat ik voldoende aandacht had voor beide vleugels, veel sympathie had voor en steun van de radicalere types en omdat we stapsgewijs veel voor elkaar kregen.”

"De leidraad in mijn hele carrière was: weet waarover het gaat en zorg dat je een goed onderbouwd verhaal hebt."

Overheveling directie Emancipatie naar SZW

In 1981 werd de directie Coördinatie Emancipatiebeleid van CRM overgeheveld naar SZW. Destijds een unicum in Haagse kringen, maar de tijd vroeg erom. “Hedy d’Ancona zei: ‘Als ik staatssecretaris word voor Emancipatie, wil ik dat doen vanuit SZW, om meer te kunnen inzetten op de harde kant van de gelijke posities van mannen en vrouwen.’ Ik was het met haar eens. De welzijnsaspecten en culturele veranderingen waarop bij CRM de nadruk lag, waren onmisbaar. Maar we moesten hoognodig intensief inzetten op de harde sectoren, vooral op economische zelfstandigheid, sociale zekerheid en arbeidsmarkt. Dat was best een avontuur.”

Invechten bij SZW

Na het warme bad bij CRM moest de directie Emancipatiezaken zich dus invechten bij SZW. Hoe ging dit? “Omdat emancipatiebeleid als facetbeleid met alle beleidsterreinen en departementen te maken had, was er al eerder een interdepartementale coördinatiecommissie Emancipatiebeleid opgezet. Ik was daar voorzitter van. De leden hadden als ondersteuning op hun eigen departement een werkgroep of commissie emancipatie. Het gevolg was een vergroting van het aantal actieve meedenkers. Natuurlijk zijn we als nieuwe directie meteen gaan samenwerken met de emancipatie-unit van SZW. De inbreng van die collega’s was voor ons waardevol; zij kenden de cultuur van SZW immers goed.”

Politiek breekijzer

Wat erg hielp, was een bewindspersoon die als politiek breekijzer optrad: d’Ancona. “Zij deelde gewoon met een glimlach aan de heren DG mee wat ze van plan was met het emancipatiebeleid en waarom, en dat ze uiteraard op hun volle medewerking rekende. d’Ancona had precies voor ogen wat ze wilde. Daarbij lag er een goed regeerakkoord, waaraan wij informeel hadden bijgedragen. Dit kon, omdat een paar mensen van mijn directie d’Ancona goed kenden en haar al adviseerden vóórdat het regeerakkoord werd gesloten. Dat hoorde toen geloof ik niet, maar dat is dan een soort politiek buitenspel.”

Kennis als troefkaart

De ambitie van staatssecretaris d’Ancona zorgde voor gunstige condities om verder te kunnen binnen SZW. Daarnaast zette Mulock Houwer haar troefkaart in: goed beslagen ten ijs komen, een principe dat zij altijd hoog hield. “Zorg dat je goed kunt vertellen waaróm je iets wilt. Je moet niet zomaar roepen: ‘We moeten nu allemaal dit, of we moeten allemaal dat.’ We hadden in mijn directie deskundige medewerkers, ook op het gebied van sociale zekerheid en de arbeidsmarkt. Kennis is zó belangrijk. De leidraad in mijn hele carrière is geweest: zorg dat je weet waarover het gaat en zorg dat je een goed onderbouwd verhaal hebt.”

Een nieuwe staatssecretaris: Annelien Kappeyne van de Coppello

Toen d’Ancona na negen maanden staatssecretaris-af was, ontstond er binnen de directie Emancipatiezaken grote vrees over wie haar zou opvolgen. d’Ancona had immers net een aantal pittige nieuwe lijnen uitgezet die op de rails moesten worden gezet. Tot grote opluchting werd het Annelien Kappeyne van de Coppello, die het uitstekend kon vinden met d’Ancona. “Zij was het volledig eens met de ingeslagen weg en besloot die voort te zetten. Dat was voor ons heel prettig.”

Miss Emancipatie

Kappeyne van de Coppello kwam niet terug in het volgende kabinet en Mulock Houwer merkte dat ze toe was aan een nieuwe uitdaging. “Ik werd te veel ‘Miss Emancipatie’. Ik vond dat ik de meest interessante tijd achter de rug had, met als fundament (en bekroning) de Beleidsnota Emancipatie in 1985. De emancipatie-ideologie daarin was veel te progressief voor het toenmalige kabinet, maar Kappeyne was vasthoudend en met de hulp van SZW-minister Jan de Koning en premier Ruud Lubbers is die nota door de ministerraad gekomen.” Ze werd door Klaas de Vries, die voorzitter werd van de parlementaire enquêtecommissie Bouwsubsidies, gevraagd om hoofd te worden van de op te bouwen staf. “Dat leek me wel spannend.”

Naar de parlementaire enquêtecommissie Bouwsubsidies

Van een plek in de uitvoerende macht koos ze dus voor een tijdelijke rol bij het indringend bevragen van diezelfde uitvoerende macht. “Ja, dat was wel een gok.” Het was in veel opzichten ook een grote stap: “Zo verloor ik aan formele positie, heette ik geen directeur meer (met bijbehorende faciliteiten) en had ik een kleine staf, maar dat vond ik toen niet bepalend. Bovendien was de gunstige formule dat SZW bereid was mij ‘uit te lenen aan het parlement’ en na afronding een andere functie bij SZW aan te bieden. Het leek me interessant om van dichtbij te zien hoe het politieke systeem werkt. Van de bouw wist ik weinig, van de subsidieregelingen ook niet. Ik was voornamelijk gemotiveerd voor iets nieuws.”

Positie verwerven en je bewijzen

Na een goed gesprek met De Vries begreep ze direct dat ze zich wél moest bewijzen. “Ik zou het niet cadeau krijgen. Eerst heb ik me verdiept in wat de commissie precies voor ogen stond. Ik was gewend om goed te willen snappen wat de ‘opdrachtgever’ wil. Zo werd me beter duidelijk wat voor deskundigen ik nodig had in die kleine staf. Ik kwam uit op onder andere juristen, onderzoekers met ervaring in de volkshuisvesting en bouwkundigen van de TU Delft die de regelingen goed kenden.”

Nergens de beste in, maar kundig genoeg

Ondertussen las ze de stukken van de Kamer, voor de benodigde politieke context. Ook sprak ze veel met De Vries en nam ze alle relevante regelingen globaal tot zich. “Ik had tijd nodig om mijn organisatie op te bouwen en tegelijkertijd mee te denken over de aanpak en de te stellen vragen. Ook hier gold dat ik niet de concurrent van mijn deskundige medewerkers kon en wilde zijn, maar dat ik het wel moest snappen. Dat heb ik geleerd in mijn verschillende functies: ik ben nergens de beste in, wat ik ook niet móet zijn, vind ik. Maar ik kon het zodanig snappen, dat ik wel de juiste vragen stelde en het zag als iets niet klopte of niet overtuigend was.”

“Tijdens al mijn functies wist ik: ik ben nergens de beste in. Maar ik snapte de materie zodanig dat ik de juiste vragen kon stellen en het zag als iets niet klopte.”

Zinvol en leerzaam

De functie als hoofd van de staf van deze Parlementaire Enquêtecommissie vond Mulock Houwer zinvol en leerzaam. “Het was een heel andere omgeving. Onderdeel van het parlement, maar ik had wel weer een sturende rol en het vereiste innovatie, organisatie en flexibiliteit. En als socioloog en onderzoeker met een bestuurlijke aanleg vond ik het hele stelsel interessant. Dit paste mij goed, maar als ik was gevraagd om een jaar de reclassering te reorganiseren, had ik dat misschien ook een welkome tussenstap gevonden. Zo nu en dan in een heel ander klimaat en ander kader werken, is ontzettend leerzaam. Je wordt anders te zeer onderdeel van het systeem. Je raakt besmet en ontwikkelt automatismen.”

Naar buiten gaan is essentieel

Mulock Houwer adviseert ambtenaren die al een poos in de ambtelijke hiërarchie en de ambtelijke cultuur werken, zo nu en dan iets anders te gaan doen. “Wisselen van departement is goed, nuttig en leerzaam. Maar kijk ook eens daarbuiten. Voor mij was dat ‘buiten’ de parlementaire commissie Bouwsubsidies. Maar ook de Onderzoeksraad voor Veiligheid was een interessant buiten geweest. Of, zoals ik later ben gaan doen bij Top Management Consultants: onder andere tien maanden waarnemend DG van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) zijn en een jaar bestuurder van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa). Dat was uiterst boeiend. Je leert ervan en je wereld wordt breder. Je gaat ook steeds beter de verhoudingen begrijpen tussen de politieke cultuur, departementale ambtenaren, de adviesorganen en de zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s). Dat is zo’n interessante wereld.”

Een luisterende houding, maar wel sturend

Talloze bewindspersonen kwamen op Mulock Houwers pad. Welke kwaliteiten waardeert zij als topambtenaar bij (nieuwe) bewindslieden? “Wie zich opstelt als ‘de baas die wel even vertelt hoe het moet’, creëert weerstand bij zijn ambtenaren. Wie zich presenteert als de grootste deskundige omdat hij ‘uit de sector komt’, wakkert een gevoel van concurrentie aan. Wel moet een bewindspersoon duidelijk iets willen, goed luisteren en kritisch doorvragen vanuit een constructieve, positieve opstelling. Sturen is essentieel, want de doelstellingen moeten helder zijn. En ook moet er wederzijds vertrouwen zijn. Ambtelijke ruimte en ‘leuke dingetjes verzinnen’ is natuurlijk leuk. Maar het is prettig als bewindspersonen duidelijk maken dat het regeerakkoord en hun visie leidend zijn en vertellen hoe zij in elkaar zitten en waar ze juist wel of niet voor gaan.”

Ongemak rond twee ministers

Na de Bouwenquête kwam Mulock Houwer terug bij SZW, waar zij vanaf 1990 DG Arbeid werd. Na verschillende andere DG-portefeuilles stapte ze in 2000 over naar Justitie. Daar kwam ze, in haar functie als DG Preventie, Jeugd en Sancties, in de unieke situatie dat Justitie twee ministers telde: Piet Hein Donner van Justitie en Rita Verdonk voor Vreemdelingenzaken en Integratie (overgeheveld van BZK, red.). In hoeverre was dit ambtelijk lastig? “Bij Justitie heerste toch de sfeer dat er maar één echte minister was: Donner. Want hij was een knap jurist, hij was interessant en hij was ook formeel de baas. Maar Verdonk was niet zomaar een staatssecretaris; zij was een volwaardig minister. Bij Justitie en ook bij andere departementen was geen ervaring met twee ministers.”

De situatie bleek niet eenvoudig: “Het was volstrekt duidelijk in de cultuur van het departement dat Donner hoger werd gewaardeerd dan Verdonk. Ging het in de ministersstaf over raakvlakken van beide portefeuilles, zoals de gevangenis en de vreemdelingenbewaring, dan werd het meteen een breder probleem van het hele departement. Maar de top van het departement was geneigd alleen naar Donner te kijken. SG Joris Demmink probeerde daarin terecht te sturen, zodat Verdonk toch voldoende gehoord en ondersteund werd.”

De Schipholbrand – cellentekorten

De zwaarste periode in haar DG-schap was zonder twijfel die rondom de Schipholbrand, in 2005. De brand verwoestte cellencomplex K op Schiphol-Oost: een detentie- en uitzetcentrum voor vreemdelingen. Elf mensen kwamen om het leven. Al maanden voordien zat het Directoraat-Generaal Preventie, Jeugd en Sancties in een moeilijke situatie. Vanwege cellentekorten was de enorme instroom van vreemdelingen niet te plaatsen en werd er steeds aan- en bijgebouwd. De Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) was razenddruk om alles in goede banen te leiden. “Natuurlijk waren er discussies over de veiligheid. Daarover werd jaarlijks verantwoording afgelegd in een stand-van-zakenoverzicht.”

De Schipholbrand – grote politieke rel

Tijdens de brand werd Mulock Houwer rond vier uur ‘s nachts gebeld door de hoofddirecteur DJI, die al onderweg was naar Schiphol. Zelf ging ze vroeg naar het departement, waar ’s ochtends meteen overleg met beide ministers was. Ze realiseerde zich onmiddellijk dat er een grote politieke rel zou volgen. “Uit mijn tijd als IG bij de Arbeidsinspectie weet ik dat rampen waarbij mensen omkomen, meteen politiek hevig zijn. Per definitie. De Schipholbrand zou breed worden uitgemeten, ook omdat het de vreemdelingenbewaring betrof. Ik wist dat door het grote cellentekort het vreemdelingencomplex helemaal vol zat. Bovendien was er grote maatschappelijke reuring over al die vreemdelingen, al dat bijbouwen en al dat geld dat daarvoor nodig was. Kortom, een onrustig politiek klimaat.”

Niet persoonlijk

Een DG, hoog in de bestuurlijke laag, kan niet in eigen persoon naar de veiligheid van een inrichting kijken. Mulock Houwer voelde zich persoonlijk dan ook niet schuldig. “Ik had niet iets fout gedaan, zei Donner toen ook tegen mij. Je kunt hoogstens zeggen: is er voldoende voortgangscontrole geweest op die extra eisen voor veiligheid die je moet stellen? Voor zover ik het kon zien, kreeg dat in de uitvoering goede aandacht.” Toch bood ze Donner aan om te vertrekken als hem dit zou helpen. “Ik vond het politieke leven van Donner belangrijker dan de afronding van mijn carrière. Maar Donner wilde er niets van weten. Hij wees op de ministeriële verantwoordelijkheid voor alles wat er op het departement en in de uitvoerende instellingen gebeurt. Maar ambtelijk was het zo, dat zolang niet duidelijk was dat ik fouten had gemaakt, hij geen reden zag waarom ik weg zou moeten. Ik vond dat heel mooi van hem.”

“Zo nu en dan in een heel ander klimaat en ander kader werken, is ontzettend leerzaam. Je wordt anders te zeer onderdeel van het systeem.”

Geen collegiale steun

De Onderzoeksraad voor Veiligheid, onder voorzitterschap van prof. mr. Pieter van Vollenhoven, onderzocht de Schipholbrand. Mulock Houwer verleende alle medewerking en werkte achter de schermen ondertussen keihard door met haar medewerkers. Binnen het DG was solidariteit, maar daarbuiten voelde ze zich alleen staan. “Ik heb de collegiale steun van DG’s erg gemist. Het leek ineens of de andere DG’s niet meer bestonden. Ík had een probleem, niet de gezamenlijke top van Justitie. Het was voor anderen wel gemakkelijk dat ik het probleem had. Ik voelde me verantwoordelijk, wilde niet wegduiken. Daarom had ik de leiding over een groot deel van het onderzoeksproces. Het betrof mijn mensen, dus ik moest sturen en ondersteunen.”

Donner treedt af

Het gevreesde rapport stond vol snoeiharde verwijten over tekortkomingen van de ministeries van Justitie en VROM. Donner en VROM-minister Sybilla Dekker traden af. “Donner hield in de Tweede Kamer een indrukwekkend, principieel betoog. Over wat de samenleving verwacht, en over hoeveel ongelukken wij aanvaarden. Natuurlijk moet er iemand verantwoordelijk zijn voor elf doden. Dat vind ik ook. Maar zijn aftreden voelde alsof we met z’n allen in alles hadden gefaald en er was gevoelsmatig geen sprankje waardering voor ons harde werken. Wij hadden niet het gevoel dat álles fout was, maar in zo’n proces is er niemand meer die iets positiefs zegt.” Geëmotioneerd: “Daar heb ik nóg last van.”

Nasleep met nieuwe minister Hirsch Ballin

Na Donner werd Ernst Hirsch Ballin minister van Justitie. “We waren werkelijk kapot van het vertrek van Donner. Toch hebben wij ons honderd procent dienstbaar en positief aan de nieuwe minister opgesteld. Tegelijkertijd was de pers volop aan het snuffelen: het aftreden van de minister moest toch maatregelen tot gevolg hebben?” Aanvankelijk was de positie van Mulock Houwer niet in het geding. Maar mogelijk waren er Kamerleden die harder wilden ingrijpen, wat leidde tot roddels in de pers. “Toen de druk te hoog werd, zei Hirsch Ballin dat ik beter kon vertrekken. Terwijl wij het goed konden vinden en hij waardering had voor mijn aanpak en steun aan hem. Ik wilde bedenktijd.”

Dankbaar

Jan Willem Weck, de DG ABD, schoot Mulock Houwer te hulp. “Dat was geweldig, want geen enkele collega stak een hand uit. Je hoeft natuurlijk geen partij te trekken, maar je kunt wel solidair zijn met collega’s in de knel.” De topambtenaar koos ervoor zich stevig te verdedigen bij Hirsch Ballin. Een aanvullend onderzoek van twee topjuristen van het ministerie naar het proces van informatievoorziening aan de minister hielp haar: hun rapport was heel mild, met onder andere een advies aan Hirsch Ballin dat het onjuist zou zijn Mulock Houwer weg te sturen. “Ik was en ben hen daar zeer dankbaar voor. Hun rapport haalde de druk van de ketel. Vervolgens hebben we Hirsch Ballin geholpen een heldere brief aan de Kamer te schrijven over maatregelen zoals overplaatsingen of vroegtijdige vertrekkers, zonder namen te noemen. En zo heb ik het gered.”