Toen Winsemius in 1982 voor het eerst minister van VROM werd, kreeg hij een nieuw samengesteld departement onder zich. Het toenmalige ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne werd namelijk gesplitst, en Milieu werd bij Volkshuisvesting en Ruimtelijke ordening ondergebracht. Dat was nét via de media bekend gemaakt, tegelijk met de aankondiging van wie er minister werd. Enthoven herinnert zich goed dat de organisatie niet direct enthousiast was. “De afsplitsing stuitte op veel weerstand. Toen kwam er ook nog iemand van buiten zonder kennis van milieu, waarvan je dus moest afwachten wat hij ervan zou bakken.” De eerste kennismaking met Winsemius was voor hem verrassend. “Die ontmoeting verliep zo anders dan bij andere bewindslieden, die waren afstandelijk en formeel. Hij ging meteen op mensen af: ‘Wie doet dit, wie doet dat? En hoe zit het met dit en dat?’ Dat gaf al direct de indruk van een minister die meedenkt. Dit zou wel eens een hele interessante periode kunnen worden.”

“Wé doen dingen goed, ík doe dingen fout.”

Een onhaalbare opgave

Het vertrouwen groeide snel. Winsemius ervaarde de loyaliteit die hij aantrof op het nieuw samengestelde departement als “een ongelooflijk iets”. “Het ministerie werd uit elkaar gescheurd, hadden ze net ’s ochtends op het nieuws gehoord. Er kwam een minister van buiten en in het regeerakkoord stond maar één ding over milieu en ruimtelijke ordening: deregulering. Nou, dat was echt een leuk vooruitzicht: dingen afschaffen.” Het tij keerde al snel. Winsemius kijkt terug: “Wij hadden in zekere zin de mazzel dat snel bleek dat er een ‘vuiltje‘ was blijven liggen van het voorgaande kabinet.” Er moest razendsnel een locatie worden gezocht om radioactief afval op land op te slaan. Een vrijwel onhaalbare opgave, vertelt Winsemius. Hoe onhaalbaar dit precies was, bleek toen hij ging doorvragen. “Er bleek maar 5 procent kans te zijn dat het ministerie erin slaagde dit probleem tijdig op te lossen. “En wat gebeurt er met mij?”, had hij gevraagd. ‘Als het niet slaagt, dan heb je 95 procent kans dat je eruit wordt gegooid’, was het antwoord. “Nou, die wiskunde beheerste ik nog wel.”

Zijn ambtenaren begrepen ook dat het een noodsituatie was. Op het nippertje slaagden ze erin om een oplossing te vinden. Op een zondagnacht om vier uur kocht het ministerie bij de notaris een terrein in Velsen aan. Winsemius toog de volgende ochtend zelf naar Velsen om de gemeenteraad daar te vertellen dat de ‘overval’ van VROM was gelukt, en dat de noodzakelijke verschillende vergunningaanvragen waren ingediend. Dat was natuurlijk niet zo netjes, realiseerde hij zich direct. Zijn vader, voormalig directeur-generaal Industrialisatie Albert Winsemius, had hem gezegd: “Dan moet je meteen de voorzitter van de Tweede Kamer aanschieten en zeggen dat je graag in de Kamer wil komen. En dan zeg je tegen de Kamer: ‘Luister, dit verdient niet de schoonheidsprijs. Maar jullie wilden het op land, we hebben nu een plaats, dus het kan op land. Maar we gaan een betere plaats zoeken.’” Winsemius luisterde naar de raad van zijn vader, sprak de Kamer toe én vond later een nieuwe plek voor het afval. Hij concludeert: “Probleem opgelost en de samenwerking op het nieuwe ministerie had direct een plus.”

"‘Als het niet slaagt, dan heb je 95 procent kans dat je eruit wordt gegooid’, was het antwoord."

De koeien moeten van het land!

Voor Winsemius was het meest markante moment uit zijn politieke carrière de nasleep van de ramp met de Oekraïense kerncentrale in Tsjernobyl in 1986. Een paar dagen na de ramp dreef er een radioactieve wolk boven Nederland. Hij herinnert zich het nog goed. “Het was vlak voor de verkiezingen en ik zat in Krasnapolsky op de voorste rij bij een verkiezingsbijeenkomst. Op dat moment ging mijn toeter af. Dat bleek Marius, vanuit het ministerie. ‘Je moet direct hierheen komen, want de koeien moeten van het land af.’” Na twintig minuten overleg in Den Haag viel het besluit: de koeien moesten vóór zes uur van het land, want het ging regenen en die neerslag zou radioactief zijn. “Als we dat niet deden werd alle melk afgekeurd. Dat was niet zozeer gevaarlijk, maar kon tot enorme economische schade leiden”, licht Winsemius toe. Maar hoe krijg je dat in zo’n korte tijd voor elkaar? In het crisisoverleg met de voorlichters realiseerden ze zich dat er maar één kans was. “Iedereen keek toen nog naar dezelfde zender. Dus om vier uur zijn we ingebroken bij het programma van Tineke de Nooij. Ik heb daar gezegd: ‘De koeien moeten van het land! En als er bij de buren nog koeien op het land staan, zet ze desnoods maar bij jou op stal, maar ze moeten voor zes uur van het land.” Dat bleek een gouden zet, want op die van één boer in Nederland na waren de koeien van het land af, herinnert Winsemius zich. “Dat was zonder wet. Het verhaal was goed, en de mensen snapten dat het in hun eigen belang was. We hadden voor geloofwaardigheid gezorgd.”

"Het verhaal was goed, en de mensen snapten dat het in hun eigen belang was. We hadden voor geloofwaardigheid gezorgd."

Geen handboeken

VROM nam de lead in deze spannende tijd, al bleek dat eigenlijk Binnenlandse Zaken de leiding had vanuit een net ingetreden nieuwe rampenwet. “Degene die daarover ging, kwam claimen dat we alles aan hem moesten overdragen. Dat hij het nu verder wel zou coördineren en alles zou oplossen. Daar geloofden we niets van, want dat departement had geen expertise in kernenergie en ongevallen met radioactiviteit.” Dus vonden ze een creatieve oplossing om VROM wel in de lead te houden. “We spraken niet meer over de ramp bij Tsjernobyl, maar over een kernongeval. Dat was dus een ander begrip en daardoor hoefde de rampenwet niet te worden toegepast.”

Omdat er verkiezingen waren, gaf Winsemius tijdens de crisis de touwen in handen van Enthoven. “Marius, jij bent de baas, dus jij moet besluiten. In principe graag samen, maar er móet er eentje kunnen besluiten.” In deze crisis moesten vijf ministeries samenwerken. Zij accepteerden dat VROM de leiding nam. Dat betekende dat vier SG’s aan Enthoven op dit punt moesten rapporteren. Eenhoofdige leiding is belangrijk, benadrukt Winsemius. “Anders sta je stil, dan ga je vergaderen, en dat schiet niet op.” Een kenmerk van een crisis is dat er improvisatie nodig is. “Als de handboeken werken, is er geen crisis.”

“Als de handboeken werken, is er geen crisis.”

De opmars naar het Milieubeleidsplan

In zijn eerste nieuwjaarsspeech voor het ministerie had Winsemius de volgende boodschap bedacht. ‘Alles moet langer, alles moet korter’. Ruimtelijke ordening had alleen plannen met een tijdshorizon van tien jaar en was eindeloos traag. Milieu had maar één plan met een tijdshorizon van één jaar; de andere plannen waren korter. Dus dat was schotsje springen van de ene ijsschots naar de andere.” In zijn speech zei hij ook: “Wanneer je een plan hebt en het moet langer, dan heb je mijn zegen, je hoeft dat niet te vragen aan de baas.”

Een half jaar later nam DG Willem Reij hem mee naar de directie Bodem, want die had een meerjarenplan gemaakt. “Ik vroeg: ‘Wat staat erin?’ Dat wist hij niet, want ik had gezegd dat ze het konden doen zonder rugdekking. Dus ik moest mee. Wat bleek? Ze hadden zich een slag in de rondte gewerkt, en wereldwijd het eerste meerjarige milieuplan gemaakt op een deelterrein.” Hij stuurde het plan naar de Tweede Kamer en het werd een daverend succes. Het jaar daarop draaiden vier andere directies blijmoedige overuren en stuurde VROM nog vier andere meerjarenplannen, een enorm pak papier. Winsemius ging zelf eerst alle fracties langs. ‘Doe alsjeblieft een beetje aardig, want ze hebben zo hard gewerkt.’ De plannen kwamen door de Kamer, en Nederland had een primeur. Ze vormden de opmaat voor het Nationaal Milieu Beleidsplan.

Bij de totstandkoming van dat Nationaal Milieu Beleidsplan nam Enthoven tijdelijk waar als directeur-generaal Milieubeheer. Winsemius was toen al afgezwaaid als minister. Vier departementen werkten aan het plan samen: VROM, Verkeer en Waterstaat, Landbouw en Economische Zaken. Na een paar maanden liep dat project echter vast, vertelt Enthoven. “De projectleider kon er niet meer uithalen en de andere departementen waren ook niet zo enthousiast. Dus hun bazen zeiden op een gegeven moment tegen elkaar: ‘We moeten dat eigenlijk maar laten vallen’. Dat vond ik doodzonde. We hebben toen een andere koers gekozen en er een nieuwe projectleider op gezet. De andere departementen volgden daarin. De hele langetermijnstrategie en het duurzaamheidsprincipe kwamen daarin aan de orde. Dus ik ben blij dat we daar toen aan hebben vastgehouden.” Dat was namelijk een kantelmoment voor het Nederlandse milieubeleid, ziet hij achteraf. De les die hij leerde was dat juist in het precaire beginstadium van een nieuw project een projectleider nodig is die voldoende feeling met de inhoud heeft.

Zonder handhaving is een wet gebakken lucht

Terug naar de periode van het ministerschap van Winsemius. De wetgeving op milieugebied was nog nieuw en er zaten allerlei haken en ogen aan, vertelt hij. “Wetgeving is leuk, maar de handhaving is vervelend. Dat kost tijd, dat kost geld, dat moet je heel zorgvuldig doen. Toch is volstrekt duidelijk: als je wetten maakt die je niet gaat handhaven, dan heb je gebakken lucht.” Het idee was om een Milieu-inspectie en Opsporingsdienst op te richten, vertelt Enthoven. Daar was een acute aanleiding voor; een ernstig milieudelict. Bij Moerdijk bleek afvalverwerkend bedrijf Uniser chemisch afval via een ondergrondse leiding in het Hollands Diep te lozen. Die Uniser-affaire werd een politieke kwestie. “Er is een aparte commissie ingesteld om dat te onderzoeken. Sindsdien is chemisch afval een heel kwetsbaar onderwerp. En er kwam draagvlak om dat centraal aan te pakken en het toezicht en de handhaving op te tuigen.”

‘Wé doen dingen goed, ík doe dingen fout’

Winsemius is helder; het ministerschap is geen solorol: “Ik heb altijd een eenvoudige test als een nieuw kabinet aantreedt. Elke bewindspersoon die begint met: ‘Ik ga de eerste drie maanden dit en dit doen’, gaat uiteindelijk de mist in. De gouden regel is: we doen dingen goed en ik doe dingen fout. ‘We, not I’, zoals dat heet.” Wederzijdse loyaliteit door de rangen heen is de sleutel voor het succes van een betrokken ministerie dat in staat is om fouten te corrigeren of problemen op te lossen. “Ik heb Sybilla Dekker opgevolgd, die uit het kabinet werd gemikt vanwege iemand bij de Schiphol-brand die zo’n zes, zeven niveaus lager zat. Dat kon ze echt niet weten. Maar de rugdekking door die rangen heen dwingt loyaliteit af. Ambtenaren moeten weten dat de hoogste baas loyaal is aan de laagste. Dus die nemen de schuld over van de laagste. Als er iets fout gaat, is het fenomenaal wat er dan in de ambtenarij mogelijk is om dat te corrigeren. Want iedereen weet: de hoogste neemt het over en dan worden ze super loyaal. Als ambtenaren dat zijn, dan moet je eens kijken wat zo'n ministerie kan. ‘We, not I’ is het geheime recept. Altijd weer.”

Die rugdekking vond Winsemius de grootste kracht van de milieupoot van VROM. “Een klassiek geval: ambtenaren die net van de universiteit of HBO kwamen, onderhandelden met een directeur Economische Zaken. Daar zit zo'n rangverschil tussen. Aan het eind hadden ze een soort akkoord bereikt en toen zei die directeur. “Ik moet nog even een paraaf halen bij de directeur-generaal.” Die ambtenaar van VROM zei: ‘Bij mij is het akkoord.’ En dat was ook zo. Door die rugdekking gingen die lui met zelfvertrouwen onderhandelen en stegen ze ver boven hun niveau uit.”

"De gouden regel is: we doen dingen goed en ik doe dingen fout. ‘We, not I’, zoals dat heet."

Om de beurt een zeperd halen

Het netwerk, het bedrijfsleven en andere voor de minister belangrijke betrokken partijen; Winsemius had er regelmatig contact mee om te weten wat er speelde binnen het veld en de organisaties. Zorgvuldig en met duidelijke onderlinge afspraken. Vaak ging het om besloten vergaderingen waar beide partijen ‘de kaarten op tafel moesten leggen’: “Eens in de zes weken ging ik bij Stichting Natuur en Milieu langs. Van tevoren hadden we afgesproken: dit is een vergadering waarvan beide kanten zeggen dat die niet heeft plaatsgehad. Je mocht er ook nooit uit citeren, en het is nooit fout gegaan. Dat deed ik ook met Philips, Hoogovens, Akzo, Unilever, Shell en DSM, waar gegevens op tafel kwamen die onze gesprekspartners zelfs hun bazen niet hadden laten zien. Maar je mocht ze nooit misbruiken, van beide kanten niet. Want als je dat deed, was de relatie verbroken. En die relatie was veel waard, vertrouwen is het enige productiemiddel dat groeit bij gebruik. Je kon verstaan wat de ander wel of niet voor zijn kap kon nemen. Dat betekent niet dat je deed wat die ander zei dat je moest doen. Dat was ook helemaal niet de verwachting. Maar je moet kunnen verstaan wat de ander zegt. Als je dat niet kan, kan je nooit een oplossing bedenken.”

Het vinden van die oplossing lijkt volgens Winsemius soms wel op marchanderen: “Het verschil tussen beleid maken en de handel is betrekkelijk beperkt. Met handel onderhandel je en bied je heen en weer. Een beleidsmaker kijkt: ‘Die moet dat en die moet dat. Dan moet ik een oplossing vinden waarmee die, die en die uit de voeten kunnen.’” Hij beschrijft dit als een kwestie van geven en nemen: “Je zit dus eigenlijk voor iedereen een passende oplossing te bedenken, waarbij iedereen ook met een verhaal naar huis kan gaan. Dat je niet de ene zeperd na de andere hebt. Dus als je een keertje iets glorieus beleeft, waarbij het voor jou heel goed gaat, zorg je dat de ander de volgende keer glorieus werkt. En dat jij dan de zeperd neemt. Dat hebben Gijs van Aardenne (partijgenoot en minister van Economische Zaken in Lubbers I, red.) en ik samen gedaan. Daar is een proefschrift over geschreven, waarover ik in een deuk heb gelegen.” Bij een beslissing over de Europoort en raffinaderijen ging Winsemius mee met van Aardenne. Toen Winsemius kort daarna belang had bij de steun van Aardenne rondom een zaak met een elektriciteitscentrale, ging deze “door de pomp”; hij veranderde van mening. “Niemand heeft in de gaten gehad hoe we dat gedaan hebben. Dat was heel mooi. Ook met een proefschrift naderhand konden ze het niet vinden. Jij had een zeperd en drie weken later moest de ander z'n zeperd halen. Maar dan had je samen wel weer twee problemen geklaard. En dat telde lekker aan.”

Vele vrienden

Want succes heeft vele vrienden, stelt Winsemius. “Ik had van mijn vader geleerd: als je in Den Haag succes wil hebben, dan moet je de ander de eer geven. Als jij je zin maar krijgt. Daar waren wij heel goed in op het ministerie, het was met ons goed samenwerken. In het begin was dat best een beetje ingewikkeld, want Milieu had hoekige ellenbogen. Die (ambtenaren, red.) hebben aan tafel plaatsen moeten vrijmaken, hebben zich overal moeten invechten.”

Tegen Enthoven: “Jij bent bij het wetgeven van geluid betrokken geweest bijvoorbeeld, daar zat niemand op te wachten. Dat was lastig. En toen kwam ik daarin en zei: ‘De puberteitsfase van het milieubeleid is voorbij, we moeten nu de volwassen fase in. Dus je kan niet meer overal ruzie te maken.’ Maar als iemand ruzie met jou maakt en je onheus behandelt: meteen terugbetalen met dubbel tarief, want je moet wel voor het ‘echie’ spelen.’”

Kennis(sen) en knowhow zijn key

Wat was destijds de strategie of werkwijze om het beleid verder uit te werken? Winsemius en Enthoven zijn het erover eens: kennis en kennissen (je netwerk) zijn essentieel bij het bereiken van resultaten. Enthoven: “Een stuk of tien directeuren van allerlei onderdelen hadden een programma gemaakt met een strategie voor hun onderdeel. Met welke doelgroepen daar het meest bij betrokken waren en wie de belangrijkste stakeholders waren. Bovendien hadden we een programma om vaardigheden bij de mensen te ontwikkelen, om er via onderhandelingen uit te komen. En dat heeft toen heel goed gewerkt.” Inhoudelijke kennis binnen de processen van de overheid was daarbij wel een voorwaarde, vertelt Enthoven. “Want als je dat niet had en alleen maar op de formele dingen ging letten, dan liep je al gauw vast.”

Winsemius beaamt de kracht van dit samenspel van elementen, en ziet dat er ook voorwaarden voor zijn: “Als de baas van een eenheid weggaat, maar de tweede man of vrouw zit daar al twee jaar, dan heb je genoeg overlap. Maar als ze beiden op hetzelfde moment weggaan, dan wordt dat principe van kennis en kennissen verbroken. En dat gebeurt te vlug, hier en daar, of vergis ik mij?” Enthoven is het daar mee eens. De omloopsnelheid van functies is omhooggegaan, wat ten koste gaat van inhoudelijke expertise: “Nee, dat klopt. Daar is waarschijnlijk te weinig op gelet. Als ik er nu op terugkijk, en merk wat er gebeurt, dan is dat een beetje doorgeslagen. Er is te snel een systeem ontstaan waarin mensen die op allerlei leidinggevende niveaus rouleerden al gingen uitkijken naar: wat moet ik doen om mijn volgende stap zeker te stellen? Bovendien was het eind jaren negentig een beetje de gedachte: beleid moet door de overheid gemaakt worden. Maar die vakkennis en knowhow hebben we eigenlijk niet zo nodig, want die kun je inhuren. Toen zijn er veel mensen die deskundig waren met pensioen gegaan of afgevloeid. Of naar het bedrijfsleven gegaan, en die werden dan weer tegen een hoger bedrag ingehuurd.”

In 1995 is de Algemene Bestuursdienst (ABD) opgericht met het doel om het topmanagement meer te laten rouleren. Zo bleven ambtenaren minder lang op één functie en konden ze hun professionele blik verbreden. Winsemius zegt daarover: “Er moest zeker iets veranderen, maar het is te star uitgevoerd. Ik denk dat je nu op een andere koers zou moeten inzetten. Wel roulatie, maar op sommige plekken. Waar deskundigheid ontzettend belangrijk is voor de inhoudelijke behandeling, moet je mensen misschien wat langer laten zitten.”

Ankers aan de frontlijn

Naast inhoudelijke expertise bij de ambtenaren, speelde volgens Winsemius het contact met de frontlijn een grote rol bij het verfijnen van beleid en wetgeving. Winsemius: “VROM had de mazzel dat het één van de weinige ministeries was met ankers in de provincies, door de Inspecties. Vanuit de provincies kreeg je terugkoppeling van wat er fout ging met de wetgeving. Die mensen hadden daar dagelijks mee te maken. Daar moest je heel goed naar luisteren en als het nodig was, proberen wetgeving aan te passen.”

Maar de Inspecties Ruimtelijke Ordening en Milieu en Volkshuisvesting werden samengevoegd. Winsemius had z’n twijfels of dat zou gaan werken, omdat ze op een andere manier opereerden: “Op een gegeven moment wordt dat steeds zwakker en dan ben je echt die goede ankers kwijt.” Hij heeft wel ideeën over hoe je de aanwezigheid van die ankers en de voeling met de provincies kan verbeteren: “Ik zou bijna verplicht willen stellen dat iedereen die in Den Haag een bepaalde post wil hebben, in een provincie heeft gewerkt. Klinkt een beetje gek, maar laat ze maar rouleren, dan weten ze wat het is.”

Schiphollen en meestribbelen

Er zijn twee werkwoorden die je moet onthouden over de overheid, vertelt Winsemius: schiphollen en meestribbelen. “Schiphollen houdt in dat je als burger je voortdurend laat belazeren. Dat je met bloed een contract of nieuwe afspraak tekent, weer vijf jaar later teken je met bloed een nieuwe afspraak en vijf jaar later weer opnieuw. En elke keer blijk jij erop achteruit te gaan. Dát is Schiphollen en dat heeft de overheid gedaan. Ik kan er nog steeds kwaad over worden.” De reden daarvoor: de verwevenheid is te groot. “Vliegen is leuk, dat heeft iets spannends. We vinden het allemaal prachtig: de KLM met Nederlandse vlaggen erop enzo. Maar er zijn grenzen aan wat je daar doet.”

Het andere werkwoord ‘meestribbelen’ tekent ook een bestuurlijke ramp, vindt hij. “Als iemand tegenstribbelt dan kun je boos worden, je kunt slaan, hem omkopen, in de gevangenis zetten… Alles kun je doen. Maar met ‘meestribbelen’ zit je op een vergadering en dan zegt men aan het eind: ‘Wat goed is dit, bijzonder goed’. De volgende keer zit je op de vergadering met precies dezelfde lui. ‘Wat een ontzettend goed idee!’ De derde keer is het weer ‘ontzettend goed’, maar ze hebben niks gedaan. De vierde vergadering heb je geen energie meer. Als dat gebeurt, gaat de schwung eruit.” Dat is wat het middenveld doet, stelt hij. “Niet omdat het slechte lui zijn. Er zijn teveel overleggen.”

Kies je baas

Welke andere tips of lessen willen Enthoven en Winsemius nog meegeven aan mensen die vergelijkbare rollen gaan vervullen? Enthoven: “Ik denk dat het voor beginnende ambtenaren ontzettend belangrijk is dat ze niet automatisch in een bestaand spoor lopen, maar dat ze zichzelf een doel stellen. En dat ze proberen om daar zo goed mogelijk voortgang op te boeken, en ondertussen hun vaardigheden vergroten door samenwerking met anderen.” Daarnaast ziet hij een aantal kritische succesfactoren. “Je moet vertrouwen hebben in je baas en je baas in jou. Als je baas dat niet heeft, zit je verkeerd. Je moet loyaal zijn aan de organisatie. Dat gaat vóór jouw eigen belangen, tot op zekere hoogte natuurlijk. En houd de communicatielijnen kort. Zorg dat je ook informeel goed contact hebt. Niet teveel - er moeten geen afhankelijkheidsrelaties groeien - maar dat dat als een organiek geheel tóch werkt voor de uitdaging waar je voor staat.”

Winsemius: “In het verlengde van wat Marius zegt: als je beginnend ambtenaar bent, moet je je bazen goed kiezen. Ik heb hier een hele serie mensen over geïnterviewd in de loop der tijd, en bijna allemaal geven ze aan: ‘M’n eerste of tweede baas was bepalend.’ Op één of andere manier sprong van die baas een vonk over, daar leerde je van. Als je een verkeerde baas hebt, is het ambtelijk bestaan verschrikkelijk. Heb je een leuke baas, dan is er niks leukers te bedenken dan het werken bij de overheid. Want je doet iets maatschappelijk relevants en je kan dan nog vaart maken ook.”

"Als je een verkeerde baas hebt, is het ambtelijk bestaan verschrikkelijk."