Podger ging na zijn studie wiskunde aan de slag bij het Australische Bureau voor de Statistiek. “In die tijd begon je direct vanuit de universiteit aan je carrière in de publieke sector. De meeste mensen aan de top zijn hun hele carrière ambtenaar geweest.” Zijn eigen carrièrepad ontstond door ‘serendipiteit’: “Sommige stappen waren gepland, maar veel gebeurde gewoon.” Hij bracht 37 jaar door bij de Australische overheidsdienst en specialiseerde zich in sociaal beleid en openbaar management. Podger was secretaris van het Australische ministerie van Volksgezondheid en Ouderenzorg, en leidde voorheen de ministeries van Huisvesting en Regionale Ontwikkeling, en de Administratieve Diensten. Van 2002 tot 2004 was hij als Public Service Commissioner verantwoordelijk voor advisering rondom topbenoemingen.

"Veel mensen vonden dat we een soort Brits ambtenarenapparaat moesten hebben, maar ik wist dat ze ongelijk hadden"

‘Dit is mijn baan!’

Plesch is geboren in Groot-Brittannië en volgde daar een opleiding tot medisch bioloog. Ze promoveerde in Nederland in de natuurwetenschappen en koos daarna voor een andere carrière dan de wetenschap. Eerst werd ze consultant, maar nadat het bedrijf waarvoor ze werkte in de crisis van de jaren tachtig failliet ging, kon ze bij het ministerie van Binnenlandse Zaken aan de slag. “Ik had toen geluk. En ik heb in mijn carrière vaak geluk gehad.” Ze ging aan de slag bij de adviesafdeling en werd daar niet lang daarna directeur. Tien jaar werkte ze intensief samen met Jozias van Aartsen, destijds pSG, later SG en minister. Daarna was Plesch tien jaar lang pSG bij Binnenlandse Zaken. Toen kwam het nieuws dat het eerste Paarse Kabinet had besloten de Algemene Bestuursdienst op te richten, iets waarover al lang werd gepraat. Plesch rook haar kans. "Ik wist: dit is mijn baan! Met alles wat ik wist over persoonlijke ontwikkeling en mensen op hun werkplek dacht ik: ik kan dit. Ik moest natuurlijk wel solliciteren, maar gelukkig mocht ik het gaan doen.’”

Wat gaf haar die overtuiging? “Ik wist wat er nodig was. Ik denk dat het feit dat ik een buitenstaander ben ermee te maken heeft; ik ben Engels, al voel ik me 100% Nederlands. Ik heb daardoor de blik van buiten die nodig is. Veel mensen vonden dat we een soort Brits ambtenarenapparaat moesten hebben, maar ik wist dat ze ongelijk hadden.” Daarmee moest ze aan de slag. In het begin moest ze veel mythes doorbreken. Ze bezocht Australië en Nieuw-Zeeland – de andere twee landen die een redelijke rijksdienst hadden gebaseerd op het Engelse model – om van hun ervaringen te leren.

Podger licht de Australische keuzes voor de staatsinrichting en de positionering van de rijksdienst kort toe: “Het Australische systeem is een mengeling van Westminster en de VS. Uit Groot-Brittannië namen we een ambtenarenapparaat in Westminster-stijl over (uitgangspunt: hiërarchisch en centraal gestuurd, red.), en ook de relatie ervan met ministers en het parlement. Van de VS hebben we onder andere de federale structuur (centrale overheid deelt de macht met soevereine deelstaten, red.) overgenomen en een gekozen upper chamber (senaat, red.).”

"Een van de belangrijke dingen op senior niveau is dat je begrijpt dat hetzelfde probleem op vijf verschillende manieren bekeken kan worden"

De juiste persoon op de juiste plek

Podger en Plesch delen het belang dat ze hechten aan het vinden van de juiste mensen op de juiste plek. Maar wat bepaalt wie die juiste persoon voor een toppositie is? Podger ontdekte al vroeg in zijn carrière het belang van een specialisme. “Ik leerde dat de beste algemeen manager iemand is die specialist is geweest. Als je een hogere functie krijgt, gebruik je je expertise niet meer zo veel, maar je weet hoe belangrijk het is om die specialisatie te hebben. Je koestert en gebruikt het in je organisatie.” Podger vindt het belangrijk om naar de balans binnen de organisatie te kijken. “Je hebt mensen nodig die er langer zijn en die bedrijfskennis en expertise hebben. En dan heb je nog een groep nodig die een frisse blik en frisse perspectieven meebrengt.” Die balans verschilt per organisatie. “Bij sommige organisaties zal de nadruk veel meer op expertise liggen. Bij een wetenschappelijke organisatie moeten mensen hun zaken tot in de kleinste details kennen. Maar als je leidinggeeft aan het beleid in een departement, zal je waarschijnlijk meer mensen in en uit laten stromen, waardoor een scala aan perspectieven en expertise ontstaat.”

Plesch is het eens met het belang van een specialisatie, maar benadrukt ook het belang van diversiteit in een team. “Eén van de beste adviezen die ik ooit kreeg, was van een superspecialist. Hij zei: ‘Als je een team samenstelt, moet je altijd iemand hebben die bier drinkt.’ En het is waar, je kunt niet allemaal serieuze mensen in je team hebben, je hebt ook verbinders nodig.”

Ze heeft bovendien zelf ervaren dat regelmatig van baan veranderen haar veel opleverde. “Wanneer je veel verschillende plekken en mensen hebt gezien, begrijp je ook verschillende perspectieven.” Podger vult aan: “En het helpt je op de hogere niveaus. Een van de belangrijke dingen op senior niveau is dat je begrijpt dat hetzelfde probleem op vijf verschillende manieren bekeken kan worden. En je moet je daar bewust van zijn als je dat probleem wil oplossen en je je minister daarbij helpt.” Een ander belangrijk element vindt Podger de tijdshorizon die iemand kan overzien. “De middenmanager denkt een week, een maand, misschien tot een jaar vooruit. Aan de top moet je perspectief op de langere termijn gericht zijn; meer richting het prestatiemanagement van je organisatie, zoals het ontwikkelen van het organisatorisch vermogen.”

"Zij was de meest luie persoon die ik ooit heb ontmoet, maar een briljante politica. Hij was goed in zijn werk als ambtenaar. Ze hadden veel respect voor elkaar"

Relatie met bewindspersonen

Wat maakt een minister of een departement succesvol? Daarin is de relatie tussen de politieke en ambtelijke top van cruciaal belang, vindt Plesch. Haar ideaalbeeld: "Een hoge ambtenaar en een minister, die beiden gezag hebben en het goed met elkaar kunnen vinden, die eerlijk tegen elkaar zijn en elkaar respecteren. Het gaat over chemie, over openheid, en over moedig zijn.”

Ze geeft een voorbeeld van zo’n goede werkrelatie tussen minister en topambtenaar. “Ien Dales was minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Jozias van Aartsen was de SG. Zij was van de PvdA, hij van de VVD. Zij was de meest luie persoon die ik ooit heb ontmoet, maar een briljante politica. Hij was goed in zijn werk als ambtenaar. Ze hadden veel respect voor elkaar. Ze waren van verschillende partijen en héél verschillende persoonlijkheden, maar het was een groot succes. De Volkskrant kopte bijvoorbeeld: ‘Binnenlandse Zaken swingt onder Ma Flodder’.” Ze voegt daar het persoonlijke element mee toe: een werkrelatie is ermee gebaat wanneer bewindspersoon en topambtenaar het op persoonlijk vlak met elkaar kunnen vinden. Podger hecht daar minder belang aan. “Het is een partnerschap en het gaat om steun binnen een vertrouwensrelatie.” Hier zit wellicht ook een cultuurverschil achter; de Westminster-traditie. Podger legt uit: “Ik zou mijn bewindspersoon nooit bij zijn voornaam aanspreken. Ze vroegen me altijd: ‘Noem me Michael’ of ‘noem me Brian.’ Ik zei dan: ‘Nee, ik noem u minister.’”

Die relatie komt steeds meer onder druk te staan, ziet Podger. “Ik denk dat de benodigde moed op beleidsgebied groter is geworden, omdat ministers minder geïnteresseerd zijn in het beleid en zich wenden tot externe adviseurs en denktanks.  Ze willen gewoon niet verveeld raken door de uitvoering. Ik denk dat dit de taak van overheidsdiensten steeds moeilijker maakt.”

"Ik ben er niet van overtuigd dat je met een vaste aanstelling niet flexibel kan zijn. Ook dan kun je mensen wegsturen als ze niet goed functioneren, of ze verplaatsen als ze niet met hun minister overweg kunnen"

De ‘baan(on)zekerheid’ van de topambtenaar

In Australië is de premier verantwoordelijk voor de benoeming van topambtenaren, en hij kan ze ook relatief gemakkelijk ontslaan. Dat zorgt voor onzekerheid, vertelt Podger: “Je bent je er altijd van bewust dat je ambtstermijn in gevaar is.” Hij vindt dat een probleem: “Ik ben er niet van overtuigd dat je met een vaste aanstelling niet flexibel kan zijn. Ook dan kun je mensen wegsturen als ze niet goed functioneren, of ze verplaatsen als ze niet met hun minister overweg kunnen.” In Nederland bestaat deze onzekere situatie niet, stelt Plesch. Het is de vraag of het werken met vaste contracten met de cultuur of de werkwijze te maken heeft. Plesch denkt het laatste: “Een van de redenen waarom de ABD is opgericht, is dat ministers jaloers waren dat topambtenaren lang bleven zitten en een vaste aanstelling hadden.”

"Mijn drijfveer is om mensen zich maximaal te laten ontwikkelen"

Drijfveren

Plesch schetst de problemen die speelden voordat de ABD er was: “Veel honkvaste ambtenaren. Ambtenaren kenden elkaar niet, ook niet in de top. Dat gaf veel coördinatieproblemen. Er waren 13 ministeries die allemaal hun eigen werving en ontslagen regelden: er was geen gemeenschappelijk systeem. Met de oprichting van de ABD ontstond ook de rijksdienst zoals we die nu kennen, dat vergeten mensen weleens.”

Een prioriteit was om meer mobiliteit te bereiken, maar ze had daarmee ook hogere doelen. “Mijn drijfveer is om mensen zich maximaal te laten ontwikkelen. Ik zag dat veel mensen in de publieke sector weinig plezier in hun werk hadden en weinig trots waren op wat ze deden. Mobiliteit hielp om de onderlinge samenhang te versterken en meer dynamiek te creëren.”

Een nieuwe, gemeenschappelijke identiteit vroeg om een nieuw imago van de topambtenaar. Ze wijst op een boek uit 1999 met korte cv’s van iedere hoge ambtenaar en bijzondere foto’s. “Die foto’s hebben we aan een enorme muur gehangen. We wilden dat mensen zichzelf zouden zien als sprankelend, gerespecteerd, aardig en creatief. Mijn doel daarmee was dat mensen elkaar leerden kennen en dat we ze motiveerden om te leren. Nederlanders staan bijvoorbeeld bekend om hun talenkennis, maar in de praktijk valt dat tegen. Zeker op onderhandelingsniveau. Dus iedereen die dat wilde, kon aan de slag met een spoedcursus Engels, Duits of Frans.” Haar plannen vielen in goede aarde bij het topmanagement. “De meeste secretarissen-generaal waren vóór deze plannen. Er waren maar twee secretarissen-generaal die mijn ideeën over de ABD niet zagen zitten, deels omdat ze bang waren en deels omdat ze andere ideeën hadden.” Dat probleem werd vanzelf opgelost. “Ik had het geluk dat ze vertrokken.”

Hoe rijmt het streven naar mobiliteit en het rouleren van topambtenaren met het belang van een specialisatie? Voor specialisatie is het nodig dat je langer op een functie blijft zitten. Podger verduidelijkt: “Lang genoeg om daadwerkelijk een bijdrage te kunnen leveren. Je moet leren en vervolgens een bijdrage leveren voordat je verder gaat.” Plesch is het ermee eens. “Die specialisatie heb je meestal eerder in je carrière opgedaan. Hoe hoger je komt, hoe generalistischer de functie, geldt in het algemeen.”

Een termijn van vijf tot zeven jaar op een hoge functie vond zij een goede periode. Maar ze ziet dat het in de huidige praktijk vaak op drie jaar uitkomt. “Het liep uit de hand omdat mensen bang werden dat ze geen nieuwe baan zouden krijgen. Of omdat het begon te kriebelen en andere mensen zeiden: ‘Je moet verder.’” Ze noemt dit de ‘perverse prikkel van een regel’. “Deels komt dat ook doordat mensen mobieler zijn geworden en sneller wisselen; de maatschappij van nu is onrustiger.

Rol van de ABD

Een verschil met Australië is dat daar de rol van de Public Service Commissioner in de wet is vastgelegd. Daarin staat ook dat hij of zij onafhankelijk is. Plesch legt uit waarom ze bij de vorming van de ABD bewust voor een ander model koos: “Ik wist dat het in Nederland nooit zou werken om één persoon te hebben die zou zeggen: ‘Dit wordt je volgende ambtenaar.’ Als er dan iets mis zou gaan, heb je één verantwoordelijke. Het grootste verschil is dat de ABD de kandidaten selecteert en dat de mensen die de vacature hebben uit deze kandidaten kiezen. Zij kunnen ook hun eigen kandidaten aandragen, maar dan moet de ABD ze wel goedkeuren.”

Manieren om te sturen

In Australië werd eind jaren tachtig de Public Service Commission vanwege hervormingen in omvang teruggebracht, vertelt Podger. “De commissie was een fractie van wat het was. Bovendien was het gezag beperkt. De commissie speelde geen rol bij topbenoemingen en op het gebied van beloning.” De invloed van de commissie hing grotendeels af van de commissioner. Podger gebruikte zijn informatie om het departement van de premier te beïnvloeden bij het adviseren over benoemingen. “Omdat ik betere informatie over mogelijke kandidaten had dan hij.” Ook het uitbrengen van een State of the Service-rapport (vergelijkbaar met Staat van de Uitvoering, red.) was een manier om invloed uit te oefenen. Zo verzamelde hij samen met zijn collega-commissaris informatie over de omgang van ministers met de ambtelijke staf. Deze informatie kwam aanvankelijk tot ongenoegen van de ministers in het rapport terecht. Herkent Plesch zulke mogelijkheden om invloed uit te oefenen? “Nee, wij hadden een totaal ander proces. Als we al wat stuurden, deden we dat in het begin van de ABD. We hebben namens de minister een rapport naar het parlement gestuurd over hoe we zijn begonnen en wat de ideeën waren. We waren pioniers.”

Een aantal dingen stonden voorop, zegt Plesch. “Zijn de mensen blij met hun benoemingen en is de minister blij met de benoemingen? In kleinere strategiesessies werd bepaald wanneer een minister akkoord zou gaan met een benoeming. “Als hij of zij ermee kan pronken. Zo simpel is het.” Verder ging het begrip leiderschap een grotere rol spelen. “Daarmee veranderde de eisen die je aan een topmanager mocht stellen. Voorheen was het een soort code dat de politiek de leiders leverde en dat ambtenaren managers waren.” Er kwam ook meer focus op leren. Mensen konden nieuwe ervaringen opdoen in een andere baan op hetzelfde niveau, al dan niet als voorbereiding op een stap omhoog. Over het tot stand komen van de ABD zegt ze: “Ik wilde niet alleen dat de ABD een succes zou worden, ik wilde dat het gewoon zou worden, een manier van leven zou zijn binnen de top van de rijksdienst. Dat was heel duidelijk ons doel.”

"Komische programma's gaan over de politieke adviseurs die het systeem met voeten treden. Er is veel meer politieke controle, op een manier die niet altijd bevorderlijk is voor goed openbaar bestuur"

Mate van onafhankelijkheid

Podger blikt terug op de ontwikkelingen binnen de Australische overheid. Vanaf begin jaren zeventig kwam er kritiek op de publieke sector. Dat het ambtelijk apparaat te onafhankelijk was, te veel de leiding had, terwijl ministers rouleerden. Hij wijst ook op de succesvolle komedieserie ‘Yes, Minister’, gemaakt vanuit het perspectief van de politiek adviseur. “Nu is het omgekeerd. Komische programma's gaan over de politieke adviseurs die het systeem met voeten treden. Er is veel meer politieke controle, op een manier die niet altijd bevorderlijk is voor goed openbaar bestuur.”

Hij zou de onafhankelijkheid van de Australische Public Service Commission en rol van de commissioner verder willen versterken. “Het hoofd van het departement van de premier is dan het operationele hoofd van de openbare dienst. De commissioner bemoeit zich met de capaciteiten van de dienst, topbenoemingen van de juiste mensen en het beheer van de dienst in de toekomst. Op die manier kunnen ze een team vormen. De één staat heel dicht bij de premier, de ander heeft het over de ambtelijke dienst als instituut met een grote mate van onafhankelijkheid. We moeten dan zorgen dat die onafhankelijkheid gewaarborgd blijft.”

Plesch reageert: “De systemen voor topbenoemingen zijn in dit opzicht zo verschillend. Ik vind dat wij een elegant systeem hebben, waarin de directeur-generaal veel macht krijgt en deze vervolgens allemaal teruggeeft (door de keuze voor kandidaten terug te leggen bij de organisatie, red.); eigenlijk een paradox.” In het coalitieakkoord van Paars I stond één zin over de oprichting van de ABD: er komt een Algemene Bestuursdienst met een verplichtend karakter. Maar er stond niet voor wie, en met wie. “Uiteindelijk kwamen we tot twee regels. Elke vacature voor topfuncties moest aan het ministerie van Binnenlandse Zaken worden gemeld, zodat niemand vacatures kon verbergen. En de tweede regel was dat over elke benoeming overeenstemming moest worden bereikt door de minister. We zeiden: ‘Wij beheren het proces, we vinden de kandidaten voor je, je kunt je eigen kandidaten voorstellen, we kijken naar de salariëring, hebben een commissie en geven het weer terug.’ Op deze manier zijn we erin geslaagd de senior-benoemingen goed te regelen.” Een werkwijze die in Australië nog mist, geeft Podger aan.

"Het echte probleem is dat topambtenaren véél betaald krijgen en mensen bij de uitvoering, zoals politie, zorgmedewerkers en leraren heel weinig. Dat is een groter probleem dan wat de salarissen in topfuncties zouden moeten zijn"

Belang van salarissen

Binnen de Australische rijksdienst bestaan grote verschillen tussen salarissen. In Nederland zit daar meer gelijkheid in. Podger: “Sinds eind jaren negentig kunnen de verschillende agentschappen binnen de overheid hun eigen salarissen bepalen als werkgever. Dit model is overgenomen van private ondernemingen, die met hun personeel onderhandelen over de productiviteit. Maar de publieke dienstverlening is anders; het geld komt niet vanuit de markt, maar vanuit de publieke begroting. Door die nieuwe benadering werd het loon voor vergelijkbare banen in zo’n 25 jaar heel anders.”

Hoe belangrijk is het salaris voor de kwaliteit van het werk? Plesch: “Ik denk niet erg belangrijk.” Podger: “Je hebt het nodig om afgestudeerden aan te trekken, de beste en slimste.” Plesch reageert: “We hadden het eerder over armoede. Het echte probleem is dat topambtenaren véél betaald krijgen en mensen bij de uitvoering, zoals politie, zorgmedewerkers en leraren heel weinig. Dat is een groter probleem dan wat de salarissen in topfuncties zouden moeten zijn.” Podger is het daarmee eens. Plesch vult aan: “Het is een moreel probleem. En ambtenaren horen na te denken over morele problemen.”

"In de tweede helft van de jaren negentig hadden we de ‘Oekaze Kok’; van toenmalig premier Kok mochten ambtenaren niet meer met Kamerleden praten. Voor die tijd was er wel contact om samen te praten over de wensen en oplossingen die werden gevonden. En contact om elkaar op de hoogte houden, op een transparante manier. De oekaze heeft tot veel misverstanden geleid, iets wat teruggedraaid kan worden"

Afgenomen kwaliteit

Beiden zijn het erover eens dat de kwaliteit van de ambtenarij in de loop der jaren is afgenomen. Podger: “In Australië steeg het in de jaren tachtig en negentig, en sinds eind jaren negentig is het gestaag afgenomen.” Plesch noemt een aantal redenen voor die afname. “Het heeft te maken met het doorslaan van het mobiliteitsmodel op sommige punten. En de complexiteit van onze coalitieregeringen maakt het nog erger, bijvoorbeeld bij het maken van wetten en regels. Daardoor krijgen we moeilijk uitvoerbare wetten. Maar ook de uitvoeringsdiensten zijn door de jaren heen verwaarloosd.” Hoe kan dit anders? Plesch: “In de tweede helft van de jaren negentig hadden we de ‘Oekaze Kok’; van toenmalig premier Kok mochten ambtenaren niet meer met Kamerleden praten. Voor die tijd was er wel contact om samen te praten over de wensen en oplossingen die werden gevonden. En contact om elkaar op de hoogte houden, op een transparante manier. De oekaze heeft tot veel misverstanden geleid, iets wat teruggedraaid kan worden.”

Podger: “Dat specifieke probleem kennen we in Australië niet, omdat het deels met jullie coalitieregeringen te maken heeft. Maar de politieke controle over het ambtenarenapparaat heeft in Australië het contact van ambtenaren naar buiten toe wel beperkt. Ze praten dus minder dan vroeger met deskundigen van buitenaf of met belanghebbenden. Of dat kan worden teruggedraaid, weet ik niet. Een groot deel van het politieke systeem draait nu immers om winnen en het minimaliseren van risico's. Ik heb goede hoop dat het ons lukt, maar ik heb er niet alle vertrouwen in.”