Bij VRO, geen strafrechtadvocaat

Bekker begon eind 1970 bij het Rijk als jurist bij het ministerie van VRO (nu VROM). Milieu maakte hier nog geen deel van uit: “Daar had nog nooit iemand van gehoord.” Volkshuisvesting was de motor, met ruimtelijke ordening als strategisch kader. Het ging vooral over grote bouwprogramma’s. Zijn droom als student was om strafrechtadvocaat te worden, maar de interessante, goedbetaalde banen lagen niet voor het oprapen. Bovendien raakte hij geïnteresseerd in meer internationale onderwerpen en in ruimtelijke ordening.

Keuzevak jurimetrie

Hij studeerde af in het publiekrecht met als keuzevakken vergelijkend staatsrecht en jurimetrie; het gebruik van computers in het recht. Dit vak was nog zo bijzonder dat er wel studenten voor waren, maar geen docenten. “Wij pakten dit op met een groepje van het juridisch studentenmaandblad Ars Aequi. Jurimetrie dwong je na te denken over processen en dat vond ik interessant.” De opgedane computerkennis kwam goed van pas toen hij bij VRO speciale projecten over computertoepassingen mocht doen vanuit het toenmalige Rijkstraineeprogramma. “Rond 1970 volgde ik op kosten van het Rijk al een cursus Fortran en was ik zelf een beetje aan het programmeren.”

IBM-mainframes

Computers waren nog een onontgonnen gebied. Het Rijk had alleen een paar grote IBM-mainframes: ponskaartmachines met Fortran als programmeertaal, voornamelijk gebruikt bij de Belastingdienst. “Bij ons, bij Juridische Zaken, had je helemaal niks. Wij schreven alle stukken met de hand. Nadat je baas ze had gecorrigeerd, gingen ze met een vrachtautootje naar een typekamer in Wildervank in Oost-Groningen. Zes weken later kwamen de stukken terug en gingen ze direct de parafenlijn in. Wij zagen ze niet meer terug; we kregen alleen de carbondoorslagen.”

Bouwen, bouwen, bouwen

VRO stond sterk in het teken van woningbouwproductie. De wederopbouw was nog in volle gang. “De politieke discussie rondom volkshuisvesting ging vooral over de hoogte van het woningbouwprogramma.” De piek lag op 14 duizend nieuwbouwwoningen per jaar. “Dat waren nog eens tijden! Bouwen, bouwen, bouwen.” Woningnood stond torenhoog op de politieke agenda: over zowel bouwen als huren waren er wekelijks Kamerdebatten.

Volkshuisvesting was een typische eerste carrièrestap voor ambitieuze en veelbelovende Kamerleden zoals Hans Wiegel, Hans van den Doel, Willem Aantjes en Frans Andriessen. Als je volkshuisvesting beheerst, was het idee, dan beheers je alles, omdat je daar alles tegenkomt. “Volkshuisvesting is politiek erg belangrijk én is bestuurlijk, technisch en financieel ingewikkeld. Zo had VRO verreweg de grootste begroting van de hele rijksdienst omdat alle woningwetwoningen werden gefinancierd via de rijksbegroting. Dat ging om miljarden guldens.”

Geen spoor van managen

Bekker vond VRO kwalitatief niet sterk. “Het was een eenzijdig gericht ministerie, met woningbouw als enige doel. Voor stadsvernieuwing, net in opkomst, was geen ruimte.” Hij praat dan ook niet met weemoed over hoe goed het vroeger was bij de overheid, zoals zijn goede kennis Herman Tjeenk Willink. “Goed management was volstrekt afwezig. Er gebeurden vreselijke dingen: er werd met geld gesmeten en er was soms sprake van behoorlijke fraude en integriteitsinbreuken. Maar het liep. De macht van het geld regeerde en daar werden niet zoveel vragen over gesteld.”

Het doel heiligde de middelen: er werd volop gebouwd. De rest, waaronder de kwaliteit van de woningen, telde niet. “Volkshuisvesting was veelomvattend en werd steeds complexer. Op een gegeven moment waren er meer dan honderd subsidieregelingen en wist niemand meer waar hij zijn geld moest halen. Dit was zeer ondoelmatig.”

De opkomst van de SG

Rond 1970 groeide bij het Rijk de behoefte aan goed management, een betere organisatie en een bredere visie van de directoraten-generaal, die de ambtelijke touwtjes in handen hadden. Het zorgde voor een opleving van de SG-functie, die sinds de Tweede Wereldoorlog enigszins besmet was (de SG’s waren, anders dan de ministers, na de Duitse inval achtergebleven en hadden de leiding van de ministeries gekregen, een aantal bleef ook een deel van de oorlog in functie, red.). Om de SG’s te ondersteunen, kregen de meesten een plaatsvervangend SG (pSG). Bekker, inmiddels medewerker algemene leiding bij VROM, werd uitgekozen om SG Gerrit van der Flier en de nieuwbenoemde pSG, tevens hoofd Juridische Zaken, te assisteren. “De pSG was al mijn baas en had belangstelling voor automatisering. Hij wilde mij er dus bij hebben.”

Ook stond de topbestuurder samen met Hans Hofhuis (die fractiemedewerker van de PvdA was geweest) aan de wieg van het nieuw op te richten bureau SG. “Wij gaven dit ondersteunende bureau een stevige positie. Volkshuisvesting was daarmee een voorloper in de rijksdienst. Zoals wel vaker, omdat wij het meeste geld hadden.” Saillant detail: het ministerie van Volkshuisvesting was ondergebracht in oude paardenbarakken van het Duitse leger in Brussel, die na de oorlog overgebracht waren naar Clingendael.

"De meest ambitieuze en veelbelovende Kamerleden begonnen altijd met volkshuisvesting. Het idee was: als je volkshuisvesting beheerst, beheers je alles, omdat je daar alles tegenkomt."

Hoofd Groeikernen

Bekker werkte bij VROM veel voor minister Hans Gruijters (D66). In 1975 benoemde die hem plotsklaps tot hoofd van de afdeling Groeikernen – het paradepaardje van Gruijters: niet alleen woningen bouwen, ook scholen en openbaar vervoer opzetten. “Hij zei: ‘Morgen ben jij hoofd Groeikernen.’ Ik had een rechtstreekse lijn met de minister en vond het vreselijk leuk om te doen. Alles kon en de ontwikkelingen gingen razendsnel.”

Geen woning, geen kroning

Tijdens het eerste kabinet-Van Agt werd Bekker hoofd Planning Woningbouw. Het was rond 1980, de tijd van grote woningnood, krakers, rellen en leuzen als ‘Geen woning, geen kroning’. VROM-staatssecretaris Gerrit Brokx lag zwaar onder vuur in de Tweede Kamer vanwege zijn huurbeleid in stadsvernieuwingsgebieden – ook van Kamerlid Jan Schaefer, later wethouder van Volkshuisvesting in Amsterdam, waar grote woningnood heerste en slechts achthonderd woningen per jaar verrezen.

Wekelijks moest Brokx in de Kamer opheldering geven over de woningproductie in het algemeen, en specifiek in Amsterdam. Op initiatief van Schaefer (die Bekker kende uit zijn periode als staatssecretaris) en Brokx werd Bekker coördinator woningvoorziening Amsterdam, een soort gevolmachtigde van het Rijk voor de woningbouw en stadsvernieuwing aldaar. Ook werd hij eerst plaatsvervangend hoofdingenieur-directeur (HID) Volkshuisvesting in Noord-Holland en na korte tijd HID, met als taak om de woningquota te verdelen en woningbouwplannen goed of af te keuren.

Blanco mandaat

Aanleiding was dat de zittende HID het absoluut niet met Schaefer kon vinden en veel woningbouwplannen afkeurde. Bovendien telde Amsterdam een enorme hoeveelheid kraakpanden, die vrijstaten waren geworden. Beide kwesties moesten de wereld uit. Bekker kreeg een blanco mandaat om orde op zaken te stellen. “Brokx instrueerde mij: ‘Je gaat je gang maar. Er is één eis: zorg dat Schaefer nooit meer in Den Haag komt. Verder dek ik je in alles wat je doet.’”

Gedurende drie jaar besteedde Bekker veel tijd aan het gesubsidieerd aankopen van veertig kraakpanden. Lachend: “De Algemene Rekenkamer was daarna wel vijf jaar bezig om erachter te komen hoe dat allemaal was gegaan.” Toen Bekker wegging, was de jaarlijkse woningbouw in Amsterdam gestegen van achthonderd naar tienduizend woningen. “Dat was grotendeels de verdienste van Schaefer. Ik vond het mooi dat ik vanuit het Rijk een steentje kon bijdragen.”

Inlevingsvermogen

Wat Bekker al snel leerde, is inlevingsvermogen: je voortdurend verplaatsen in de positie van de bewindspersoon om diens zware leven gemakkelijker te maken. “Minister zijn is een hondenbaan. Geef die minister dus niet allerlei wijsneuzigheden mee, maar anticipeer op zijn problemen. Wat bijvoorbeeld helpt, is orde in de zaak aanbrengen. Bij het bureau SG selecteerden wij daarom zorgvuldig welke stukken wel of niet naar de minister gingen.”

Hiërarchie op basis van senioriteit

De hiërarchie binnen VROM was op basis van senioriteit: het afdelingshoofd was de oudste en dus de meest deskundige. “Maar dit was niet ook de beste organisator. Daarom leerde ik ordenen, reduceren en prioriteiten stellen. Zo voorkom je dat zo’n minister overspoeld wordt met stukken en de klassieke fout optreedt dat net dat ene belangrijke stuk onderop ligt en niet gezien wordt – zoals minister van SZW Lodewijk Asscher overkwam bij de toeslagenaffaire.” De vereiste ambtelijke ondersteuning hing sterk af van de persoon in kwestie. “Gruijters bijvoorbeeld, was een en al zekerheid en ontspanning. Schaefer daarentegen vocht de strijd van loopgraaf tot loopgraaf.”

Na Twijnstra Gudde terug als SG VWS

Van 1992 tot 1998 werkte Bekker bij adviesbureau Twijnstra Gudde. Terug bij de rijksdienst werd hij SG van het ministerie van VWS, waar de chaos regeerde. Pijnpunten waren een ondeugdelijk nieuw besturingsmodel, een achterhaalde communicatie in ‘doktersstijl’ (diagnose stellen en oplossingen voorschrijven), en een ‘buitenbeenpositie’ omdat het departement in Rijswijk zat. Bovendien waren er enkele ongelukkige benoemingen gedaan, zoals een medicus van buiten als DG Volksgezondheid. “Dat was geen succes. Een goede dokter is niet per definitie een goede beleidsmanager. VWS is immers geen ziekenhuis.”

Op een nieuw beleidsterrein

Met Bekker als nieuwe SG woei er een frisse wind van buitenaf. Zijn eerste prioriteit was het opruimen van de interne problemen: enerzijds de beleidsuitdaging scherp krijgen en anderzijds de organisatie optimaliseren met de juiste mensen op de juiste plek en een prettige cultuur. “Vanaf dag één had ik een zelf aangetrokken plaatsvervangend SG, zodat ik met volle kracht kon beginnen.” Waar hij altijd sterk op lette, ook bij andere beleidsterreinen, was haalbaarheid: “Geen Don Quichot- of Sisyphusachtige taferelen.”

Foutje met soepkippen

Het volksgezondheidsbeleid was incidentgedreven, met veel crises, zoals de Bijlmerramp, legionella-uitbraken en de brand in Volendam. Ook waren er voedselschandalen, zoals de dioxinecrisis (1999), waarbij SG Bekker nauw betrokken was. “Ik heb daar vreselijke fouten gemaakt. Op een donderdagmiddag meldde de Keuringsdienst van Waren (nu de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit) mij dat er een koppel met dioxine besmette soepkippen was aangetroffen. Een koppel was een beperkt aantal, maximaal tien stuks of zo, dacht ik, dus niet erg verontrustend. Ik besloot de minister er niet mee te vermoeien.”

Op zaterdag kopte De Telegraaf dat er een enorme hoeveelheid met dioxine vergiftigde soepkippen in Nederland was ontdekt. Dit was gemeld aan de SG, maar die had de minister niet geïnformeerd. “Wat bleek: het ging om dertig ton soepkippen. Ik hoor de hoofdinspecteur nog zeggen: ‘Oh, wist u dat niet? In onze kringen is een koppel soepkippen dertig ton soepkippen.’” Terughalen ging niet meer: de soepkippen waren allang verwerkt in tienduizenden producten.

In opspraak

De minister accepteerde Bekkers excuses: zij zou dezelfde inschatting hebben gemaakt. Natuurlijk kwam er ‘een Kamerdebatje’ en een schandaal, maar in opspraak raken hoort bij het vak van SG, vindt hij. “Sterker nog, anders doe je het niet goed. Als SG ben je de verbindingsschakel tussen het departement en de minister. De filter ook: je ordent en selecteert informatie. Zo nu en dan gaat er iets fout, en dat is jouw schuld. Het is dan hopen dat je een minister hebt die daar niet al te snel zenuwachtig van wordt.”

De affaire-Van Lieshout

Vlak na de dioxineaffaire kreeg Bekker te maken met de affaire-Van Lieshout, waarbij de nieuwe VWS-minister Eduard Bomhoff direct het vertrek afdwong van DG Peter van Lieshout. Dit tegen de traditie in, omdat een minister in beginsel werkt met de ambtenaren die er zitten. “Zoals gebruikelijk als een minister start, had ik als SG een ontmoeting met Bomhoff. Na een prettig gesprek gaf hij aan niet met Van Lieshout te willen samenwerken. Sterker nog: hij wilde hem niet eens ontmoeten.”

Bekker moest alles direct en zonder enige publiciteit regelen, maar gaf tegengas: de gang van zaken was strijdig met het systeem en Bomhoffs argumenten waren flinterdun, met weinig juridisch draagvlak. “Ook vond ik dat Bomhoff minimaal een fatsoenlijk gesprek met Van Lieshout moest hebben.” Uiteraard bleef de kwestie niet intern. “De pers stortte zich erop. Minister van BZK Johan Remkes meldde dat er van ontslag geen sprake kon zijn. Bomhoff verlangde dat trouwens ook niet: ik moest voor Van Lieshout maar een baan als ziekenhuisdirecteur regelen. Maar zo werkt dat natuurlijk niet.”

“Minister zijn is een hondenbaan. Geef die minister dus niet allerlei wijsneuzigheden mee, maar anticipeer op zijn problemen.”

Wonderlijk gesprek

Na raadpleging van de landsadvocaat kwam er inderdaad een gesprek tussen Bomhoff en Van Lieshout. Bekker zat erbij, op de kamer van Bomhoff: “Het was het meest wonderlijke gesprek ooit. De twee zeiden een half uur lang niets tegen elkaar. Bomhoff herhaalde zijn drie punten, Van Lieshout antwoordde slechts dat hij zich daar niet in herkende. Ook mijn pogingen om een gesprek op gang te brengen, waren tevergeefs.”

Bomhoff bleef bij zijn standpunt. Bekker zei zijn loyale SG te blijven, maar dan wel met een expliciete dienstopdracht om de vervolgstappen te nemen. “Totaal onverwacht stelde minister Aart Jan de Geus toen voor om Van Lieshout als project-DG bij zijn ministerie van SZW in dienst te nemen. Zo was het probleem opgelost.” Liever had Bekker gezien dat Bomhoff open kaart had gespeeld: “Als hij alleen tegen mij had gezegd: ‘Ik heb grote bezwaren tegen de samenwerking met Van Lieshout en die zijn onoverkomelijk’, had ik in beslotenheid een traject kunnen bedenken om tot een oplossing te komen.”

Maximaal verzet

Intern klonk de kritiek dat Bekker dwars voor Bomhoff had moeten gaan liggen. “Ik heb me maximaal verzet. Maar weigeren suggereert dat de SG belangrijker is en meer zeggenschap heeft dan de minister. Dat leek mij niet in het belang van de minister en van het ministerie als totaal. En trouwens ook niet van het net aangetreden kabinet, dat in een uiterst gevoelige periode zat met de LPF.” Door aan te blijven kon Bekker daar tenminste nog invloed bij uitoefenen.

Herstelwerk

Naar het ambtenarenapparaat toe was veel herstelwerk nodig. Er was wantrouwen naar Bomhoff vanwege zijn partijkleur (toen LPF) en zijn veelvuldige kritiek op het volksgezondheidsbeleid. Ook zijn werkwijze riep scepsis op. “Bij mij ook. Ik kon het goed met hem vinden, maar had hem nooit in actie gezien als leider van zo’n grote organisatie. Hij managede op een wonderbaarlijke manier: hoogst slim, met veel overzicht, energiek en ijverig, maar niet volgens de gebruikelijke patronen. Hij benaderde Jan en alleman, confronteerde in het openbaar iedereen met andere uitspraken en speelde mensen tegen elkaar uit.”

Een rollercoaster

Bekker beleefde de 83 dagen van het kabinet-Balkenende I als een rollercoaster en maakte zich grote zorgen over de algemene ontwikkelingen op het departement en in de samenleving. “Het was een merkwaardige, wonderlijke tijd. De snel optredende verwarring in de LPF raakte ook ons departement. Bij ons vond altijd het bewindspersonenoverleg van de LPF plaats. De schoonmaakdienst had daar na afloop steevast extra werk aan. Een keer lag er overal spaghetti, werd mij verteld.”

SG Vernieuwing Rijksdienst

Bekker stond bekend als slim, aardig, bedachtzaam en toegankelijk. Hij kende de rijksdienst als zijn broekzak, wist welke gevoeligheden er bij de diverse ministeries speelden en kon goed met politici omgaan. De superambtenaar was de aangewezen persoon om een afslanking van het ambtenarenkorps te leiden. In april 2007 werd hij benoemd tot SG voor het programma Vernieuwing Rijksdienst, met als opdracht: vijftienduizend banen schrappen en zo’n 750 miljoen euro per jaar besparen.

Alleen onder voorwaarden

Voor zijn benoeming stelde Bekker een aantal voorwaarden. Zo wilde hij het recht hebben om rechtstreeks de premier te mogen benaderen – niet om te gebruiken, maar als signaal naar iedereen dat dit kon. Ook wilde hij een keer in de zoveel maanden overleg met de premier en de vicepremier. “Dat geeft je als ambtenaar de nodige dekking.” De tweede voorwaarde was dat hij lid zou blijven van het SG-college en dat de SG’s hem maximaal zouden steunen. Binnen drie maanden lag er een concreet programma. Minister Guusje ter Horst vond dat mooi: “In het begin had ik een paar forse aanvaringen met haar, maar zij is zo’n type dat daar wel van houdt. Daarna heb ik een paar jaar heel prettig met haar samengewerkt.”

De verkokering voorbij

De SG’s, verenigd in het SG-overleg (nu SG-beraad), ontplooiden al vanaf het jaar 2000 rijksbrede initiatieven om het ambtenarenapparaat efficiënter te maken. Na de verkiezingen van 2006 zochten zij heel slim in een vroeg stadium van de formatie contact met informateur Herman Wijffels. “Wij stuurden hier trouwens geen brief over, zoals ze nu doen. Toen Wijffels het opportuun achtte en ons een seintje gaf, timmerden wij als gezamenlijke SG’s razendsnel de notitie De Verkokering Voorbij in elkaar, gericht op een kleinere en betere overheid. Ons lokkertje van vijftienduizend fte minder, goed voor grofweg een miljard euro kostenbesparing, vulden we aan met ideeën voor fikse vernieuwingen en verbeteringen in de rijksdienst.”

De notitie werd integraal overgenomen als voetnoot in het regeerakkoord. De bezuinigingen werden ingeboekt, zij het gematigd naar zevenhonderd miljoen euro. “Wat curieus was: wij hadden voorgesteld om een aparte functionaris voor de implementatie te benoemen. Tot onze verbazing werd dat in de voetnoot ineens een aparte SG: een SG zonder portefeuille. Uniek.”

“Als je als SG nooit in opspraak raakt, doe je het niet goed.”

Ambtenaren tellen

Bekker leidde in zijn nieuwe functie de uitvoering van de notitie. Het tellen van ambtenaren nam hij in eigen hand, omdat er grote onduidelijkheid was over de grootte van de rijksdienst. “Dat klinkt schandalig en dat was het ook. Iedereen kletste maar wat. Collega-SG’s trokken de trukendoos open: ‘tel je vacatures ook mee?’ Uiteindelijk hebben we een eenduidige rekenmethode ontwikkeld en aan de Kamer gemeld dat dit de grondslag was en dat ik er als SG Vernieuwing Rijksdienst als enige over ging. Dat hielp enorm om helderheid te krijgen over de aantallen.”

Luie SG

Vanaf het begin hanteerde Bekker het concept van ‘de luie SG’: de bal lag bij de collega’s, zelf hield hij alleen de uitvoering van het programma in de gaten. “Ieder moest zijn eigen tent kwantitatief op orde brengen.” Transparantie stond hoog in het vaandel. Bekker volgde elke drie maanden de vorderingen, schreef daar een rapportje over en maakte dit openbaar, ook bij de minister-president, de minister van BZK en het parlement. “Zo wist iedereen de stand van zaken.

Het moeilijkst

De politiek sloeg allerlei vluchtwegen in om aan de afslanking te ontkomen. Het signaleren hiervan vond Bekker het moeilijkst. Vooral het ministerie van Justitie was berucht. “Daar claimde men steeds extra mensen voor politie, Openbaar Ministerie (OM) en rechterlijke macht. Ook klonk steeds dat er bij het OM en Justitie ‘altijd al werd bezuinigd’. Het tegendeel bleek waar, zo kon ik aantonen, en mijn collega-SG Joris Demmink was het daarmee eens. Uiteindelijk kwam de aap uit de mouw: een bezuiniging in de terminologie van het OM was dat zij minder kregen dan ze gevraagd hadden.”

Lessen voor nieuwe topambtenaren

Graag geeft hij nieuwe topambtenaren mee wat hij zelf altijd belangrijk vond. Zoals zijn motto ‘If it’s no fun, don’t do it’. “Zorg dat je je werk leuk blijft vinden. Als je zwaar gebukt gaat onder de enorme werklast en gaat klagen over de onrechtvaardige omgeving, de gekheid van het politieke systeem, de onbetrouwbaarheid van de pers en de gebrekkige kwaliteit van je medewerkers, doe je het niet goed.” Een positieve uitstraling is daarbij belangrijk. “Ik hield medewerkers, ook als het tegenzat, altijd voor: ‘Jongens, we doen dit vooral omdat we het belangrijk vinden en omdat we het leuk vinden. En we maken er het beste van.’”

Zijn tweede boodschap: straal uit dat elk probleem bij jou in de beste handen is. Zorg dat je de belangrijkste adviseur van de minister bent en blijft. “Niet de enige, maar wel de belangrijkste. En laat als voorman ook zien dat je het ministerie belangrijk vindt en die rol naar de minister toe optimaal wilt vervullen.” Een derde advies: bekwaam je in ordenen, structureren en mensen op de juiste plek neerzetten. Zelf was hij daar heel sterk in en dat hielp hem enorm.

Je licht opsteken, ook over de grens

Tip vier: ga voor vernieuwing, houd je oren en ogen open, doe indrukken op en ga op pad. “Ik raad toekomstige topmanagers aan: trek eropuit, in Nederland en vooral ook in het buitenland. Zoek je collega’s op. Daar krijg je enorm veel impulsen van. En ga een aantal jaar werken in de private sector, want dat is buitengewoon waardevol. Denk niet dat de Nederlandse overheid uniek is, en denk zeker niet dat die uniek goed is. Er valt veel te verbeteren en veel te leren van anderen.”

Tot slot adviseert Bekker: weer je als SG in het maatschappelijk debat. Niet te bescheiden, maar met elan, ietsje brutaal en overtuigd van jezelf, van ‘wij zijn de beste’. “Die politieke top vliegt alle kanten op, dus er is grote behoefte aan orde en deskundigheid. En die zitten bij de ministeries. De politieke top weet dit ook: als puntje bij paaltje komt, luisteren ze echt wel naar je. Maar je moet ze wat te melden hebben. Je moet uitstralen dat je uniek bent en verstand van zaken hebt.”