Onno Eric Blom, Alexander Klöpping en Edial Dekker: Doorbreek de waterval bij de overheid
Het regeerprogramma staat weer vol met plannen waar grote ICT-projecten voor nodig zijn. Zo vindt er een grondige herziening plaats van de kinderopvangtoeslag en een verregaande vereenvoudiging van de WIA-uitkering. Eerdere ervaringen laten echter zien dat zulke projecten vaak uitlopen en miljarden aan onvoorziene kosten met zich meebrengen. Dit komt niet alleen door de complexiteit van de opdrachten of het tekort aan programmeurs, maar vooral door de manier waarop de overheid ICT integreert in het wetgevingsproces. Dit proces volgt een “waterval”-model, waarbij ICT pas laat betrokken wordt. Bovenaan de waterval vertalen beleidsmedewerkers regeringsplannen naar concrete voorstellen, waarna een summiere toets bepaalt of deze plannen haalbaar zijn voor uitvoeringsorganisaties en op ICT-gebied. Pas nadat de wet is aangenomen, beginnen programmeurs onderaan de waterval met het bouwen van systemen. Meestal in samenwerking met externe partijen. Dit leidt vaak tot problemen tijdens de bouw, omdat de systeemeisen al vastliggen en er weinig ruimte is om bij te sturen. Hierdoor kunnen projecten jarenlang voortslepen en uiteindelijk resulteren in dure, inefficiënte systemen, die voor burgers lastig te gebruiken zijn. Moderne technologiebedrijven hebben deze aanpak verlaten en beginnen al nen al vroeg met het ontwikkelen van prototypes om flexibel te kunnen reageren op technische uitdagingen en gebruikersfeedback. Deze werkwijze is ook mogelijk voor de overheid, maar daarvoor moet er wel een aantal zaken fundamenteel veranderen. Wij stellen de volgende concrete aanbevelingen voor:
1. Vroege samenwerking
Zorg dat al in de vroegste fase van beleidscreatie een intensieve samenwerking tot stand komt tussen beleidsmakers, uitvoeringsorganisaties en technici, met de burger als centrale focus. Voordat beleidsplannen worden vastgelegd, moeten uitvoerende partners de mogelijkheid hebben om te bepalen wat praktisch haalbaar is. Voor technici betekent dit dat ze direct aan de slag gaan met het ontwikkelen van prototypes. Door vroegtijdig te starten met de bouw van een prototype kunnen technische obstakels snel geïdentificeerd worden. Dit voorkomt dat het project later in het proces vastloopt door onvoorziene technische problemen. Daarnaast biedt deze aanpak de mogelijkheid om al vroeg in het proces feedback op te halen van burgers, zodat het wetsontwerp kan worden aangepast als er betere oplossingen mogelijk zijn. Door technici en uitvoeringsorganisaties vanaf dag één te betrekken, kan de overheid flexibel reageren op uitdagingen en betere, op de praktijk afgestemde wetgeving ontwikkelen.
“Zorg dat al in de vroegste fase van beleidscreatie een intensieve samenwerking tot stand komt tussen beleidsmakers, uitvoeringsorganisaties en technici, met de burger als centrale focus”
2. Zorg voor gebruiksvriendelijke en begrijpelijke dienstverlening
Nog meer dan de kosten en het tempo waarin systemen worden neergezet, is het belangrijk dat de resulterende dienstverlening begrijpelijk en gebruiksvriendelijk is. Helaas gaat dit nog vaak mis. Uit onderzoek van de Tweede Kamer blijkt zelfs dat 20% van de burgers helemaal niet meekomt in de complexiteit van regelgeving. Dit leidt ertoe dat veel mensen niet weten op welke toeslagen, aftrekposten of bijslagen ze recht hebben, wat vooral schrijnend is voor de burgers die deze steun het hardst nodig hebben. Om dit te voorkomen, is het van groot belang om tijdens de ontwikkeling van ICT-systemen voortdurend prototypes te testen met de eindgebruikers – de burgers en de bedrijven zelf. Dit biedt niet alleen onmisbare inzichten voor een goed ontwerp, maar helpt ook om onverwachte problemen vroegtijdig te signaleren en op te lossen. Door deze aanpak kunnen de eindproducten daadwerkelijk aansluiten op de behoeften en mogelijkheden van de gebruikers, waardoor overheidsdiensten toegankelijker en effectiever worden.
3. Maak wetgeving meer flexibel
De Tweede Kamer moet haar rol in het wetgevingsproces herzien door wetten minder gedetailleerd en “overgespecificeerd” te maken. Uitvoeringsorganisaties hebben herhaaldelijk aangegeven dat de huidige praktijk van gedetailleerde wetgeving hen beperkt in hun vermogen om effectief en efficiënt te werken. Een wet moet zich vooral richten op het vaststellen van het “wat”, en het “hoe” openlaten voor de uitvoerende experts. Deze flexibiliteit stelt uitvoeringsorganisaties in staat om hun aanpak te verfijnen en aan te passen naarmate nieuwe informatie beschikbaar komt of omstandigheden veranderen. Bovendien biedt dit ruimte voor maatwerkoplossingen die vaak beter aansluiten bij de diversiteit aan situaties in de praktijk. Door deze benadering kan wetgeving over de tijd door ontwikkelen, waardoor zowel de effectiviteit als de uitvoerbaarheid wordt vergroot.
4. Stop met het uitbesteden van kritieke infrastructuur
De overheid moet stoppen met het uitbesteden van volledige ICT-systemen, vooral wanneer het gaat om kritieke infrastructuur. Het uitbesteden van zulke systemen creëert een opdrachtgever- opdrachtnemer relatie waarbij de overheid via dikke contracten probeert vast te leggen wat er moet gebeuren. Dit zorgt echter voor een starre situatie waarin bijsturen lastig is bij onvoorziene technische problemen. Bovendien leidt uitbesteding ertoe dat cruciale kennis en expertise bij private partijen komen te liggen, wat problematisch wordt als het systeem later gemoderniseerd moet worden of aangepast moet worden aan nieuwe wetgeving. In plaats daarvan moet de overheid ICT omarmen als een kerncompetentie en multidisciplinaire naire teams opzetten die verantwoordelijk zijn voor het ontwerp, de bouw en het onderhoud van deze systemen. Deze teams moeten geleid worden door een productmanager en continu werken aan de digitale infrastructuur en dienstverlening, niet alleen op projectbasis maar als een doorlopende verantwoordelijkheid. Hierdoor blijft kennis behouden binnen de organisatie en is er minder vaak behoefte aan kostbare en tijdrovende modernisatieprojecten. Uiteraard kunnen componenten van het systeem worden uitbesteed of ingekocht, zolang de cruciale kennis en regie maar intern blijven. Interne expertise is namelijk onmisbaar voor het maken van goede beslissingen over uitbesteding en inkoop.
5. Lanceer systemen in fases
Bij de lancering van nieuwe ICT-systemen moet de overheid een iteratieve en gefaseerde aanpak hanteren. Begin met het onboarden van kleine groepen gebruikers om de werking van het systeem te testen en te verbeteren. Door klein te beginnen en stapsgewijs op te schalen kan de dienstverlening worden doorontwikkeld op basis van feedback uit de praktijk. Dit zorgt ervoor dat de systemen beter aansluiten bij de behoeften van de gebruikers en dat eventuele aanloopproblemen in een vroeg stadium worden verholpen. Bovendien kan deze aanpak helpen om de kosten en risico’s van grote, eenmalige lanceringen te spreiden. Uiteindelijk wordt het systeem op deze manier robuuster en gebruikersvriendelijker. Het is daarbij essentieel om rekening te houden met groepen die mogelijk buiten de boot vallen door digitalisering. Voor deze groepen moet de overheid offline kanalen in stand houden zodat niemand wordt buitengesloten van de publieke dienstverlening.