Hans Borstlap kwam vanuit een min of meer politieke functie de ambtelijke top van de rijksoverheid binnen. In de jaren zeventig was hij medewerker van het wetenschappelijk instituut van de Anti-Revolutionaire Partij (ARP, later opgegaan in het CDA). Vervolgens werd hij raadadviseur sociaal-economisch beleid binnen het ministerie van Algemene Zaken (AZ) voor premier Lubbers. Daarna werd hij directeur-generaal (DG) Algemene beleidsaangelegenheden bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). Dat is geen gebruikelijke stap: “Het is van belang geweest dat ik tien jaar bij het wetenschappelijk bureau heb gewerkt en niet een partijfunctie had.” Dat maakte dat hij geen politicus was. “Het die-harderige partijpolitieke heb ik nooit gehad. Ik ben gevoelig voor de redelijkheid van opvattingen van anderen.”

Als raadadviseur deed hij veel ervaring op met interdepartementale samenwerking. “AZ is een bemiddeldepartement. Lubbers stuurde mij naar collega-bewindslieden, die hun agenda voor mij - een jong broekie - vrijmaakten. Want niet ík, maar Lubbers kwam.” Hij had bovendien in meerdere kabinetsformaties een rol gespeeld. “Bij de formatie in 1986 en 1989 was ik een van de twee secretarissen van informateur Jan de Koning (minister in verschillende kabinetten Van Agt en Lubbers, red.). Dan zitten alle partijen aan tafel, daar in de Eerste Kamer. Het was in die stoffige kamer in de hoek, waar als je op het leren tafelblad sloeg, het stof naar bovenkwam. Daar werden niettemin de mooiste akkoorden gesloten.”

"Hij zei: ‘Ik heb eigenlijk maar één vraag: wat was je probleem eigenlijk?’ Ik schrok natuurlijk, maar ik vond deze vraag zo vreselijk goed"

Bij het probleem beginnen

Twee markante momenten boden Borstlap belangrijke lessen waar hij zijn hele carrière profijt van heeft gehad. In de jaren zeventig had hij zijn eerste baan als medewerker van de Dr. Abraham Kuyper Stichting, het wetenschappelijk bureau van de ARP. Zijn baas, Wim Hoogendijk, had hem gevraagd een notitie over financieel sociaal-economisch beleid te schrijven. Borstlap ging aan de slag en schreef in vier weken ‘veertig kantjes vol’. “Alles opgelost, jeugdige overmoed. Ik weet nog, Hoogendijk zat op de Kuyper-kamer, achter het mooie grote Kuyper-bureau met allerlei relikwieën uit die tijd. Ik was een beetje nerveus, het was mijn eerste proeve van bekwaamheid. Hij zei: ‘Ik heb eigenlijk maar één vraag: wat was je probleem eigenlijk?’ Ik schrok natuurlijk, maar ik vond deze vraag zo vreselijk goed.” Deze les bleef hem zijn hele carrière bij: “Begin bij het probleem en niet ergens halverwege een betoog.”

Deze les paste hij vervolgens dikwijls toe. “Bij de Raad van State kregen we van OCW een wetsvoorstel over gratis schoolboeken. Ik word al nerveus als ik het woord ‘gratis’ zie, want dat bestaat dus niet wanneer de belastingbetaler moet betalen” Natuurlijk stelde hij de vraag naar het probleem. “Dat stond ergens op pagina 15: schoolboeken zijn te duur. Dat kan. Maar voor wie dan? Niet voor de lagere inkomens, want die kregen al een tegemoetkoming in de kosten. Ik zei tegen Herman Tjeenk Willink: ‘Herman, we moeten de minister spreken, want dit deugt echt niet.’”

De minister kwam en Borstlap vroeg: “’Gratis schoolboeken: voor wie is dat een probleem?’ ‘Nou ja, het is gewoon een probleem, ze zijn te duur.’ Ik zei: ‘Voor de lagere inkomens niet. Dus je subsidieert de midden en hogere inkomens.’ Zo moest ik het niet zien, maar daar had de bewindspersoon natuurlijk geen antwoord op. Driehonderd miljoen weg aan onzin! Er waren echt grotere prioriteiten in het onderwijs.” De waarde van de vraag naar het achterliggende probleem is dan ook: “Het disciplineert de redenering en brengt je ertoe om zuinig met publiek geld om te gaan.”

Wie adviseert, wie beslist?

Een tweede belangrijke les leerde Borstlap als raadadviseur bij premier Lubbers in de jaren tachtig. Lubbers vroeg altijd aan zijn raadadviseurs iets uit te zoeken en suggesties te doen, dikwijls over geschillen tussen bewindspersonen. “Dat vond ik heel mooi werk. Dan bel je met deze en gene en ga je analyses maken. Weer: wat is het probleem?” Ik herinner me nog dat ik een van de eerste keren met vijf oplossingen kwam voor een probleem.  Maar toen hij bij Lubbers in het Torentje kwam, gebeurde er iets wat hij niet verwachtte. “Lubbers zei: ‘Ik begrijp oplossing één, twee begrijp ik ook. Drie, vier en vijf… Ja, ik kom tot oplossing zes.’ Ik dacht: dat gebeurt me geen tweede keer.” Borstlap had een volgende keer zeven oplossingen bedacht en Lubbers kwam tot oplossing acht. “Ik zei tegen Ruud: ‘Volgens mij doe ik mijn werk niet goed’. Hij keek mij verwonderd aan en zei: ‘Wat bedoel je? Ik kom pas tot mijn achtste, nadat ik jouw zeven oplossingen heb gezien.’” Toen viel bij Borstlap het kwartje. “Deze ervaring zegt iets over je rol als ambtelijke adviseur. Je bent namelijk helper, je helpt een bewindspersoon zijn verantwoordelijkheid waar te maken. Je moet dus niet denken dat jij je werk pas goed doet als hij jouw advies opvolgt, want jij hebt een andere rol.” Ook deze les hielp hem zijn hele carrière. “Alleen het simpele feit dat een bewindspersoon pas tot zijn verantwoordelijkheid kan komen nadat hij bij wijze van spreken alle hoeken van de kamer had gezien, was voor mij een eye opener.”

Het toepassen van deze lessen zorgt ervoor dat het vervullen van de verschillende verantwoordelijkheden zuiver blijft. Borstlap geeft een voorbeeld uit zijn periode als DG bij SZW. Kok I was net geïnstalleerd en Ad Melkert werd de nieuwe minister van SZW. “Hij zei: ‘Hans, jij bent lid van de Centrale Economische Commissie (SEC, red.). Moet ik je dan eigenlijk niet van tevoren zeggen wat je daar moet gaan zeggen?’ Borstlap antwoordde: ‘Ik denk het niet Ad, want je mag ervan uitgaan dat ik mijn uiterste best doe om de SZW-belangen in de SEC in beeld te brengen. Het is een adviesorgaan naar jullie toe. Als politiek verantwoordelijke kan je er ook afstand van nemen, maar dat wordt moeilijker wanneer jij mij daar met opdrachten naar toe stuurt”. Weer: wie beslist en wie adviseert. Toen was het het even stil en zei hij: ‘Je hebt gelijk’. Dat vond ik heel mooi van hem, want Melkert was een minister die controle wilde hebben. Hij erkende dat het mijn rol was om onafhankelijk, los van instructies, te handelen.”

"Jonge ambtenaren hebben vaak niet door dat je wordt betaald voor tegenspraak en niet om mee te praten"

Lever tegenspraak

Borstlap vindt het een belangrijke taak van ambtenaren om bewindspersonen tegenspraak te leveren. “Vaak wordt dat niet gedaan, omdat men het niet durft en denkt: wat zal de minister hiervan vinden?” Het regelen van die tegenspraak is ook de verantwoordelijkheid van de bestuurder zelf. “Een goeie minister lokt tegenspraak uit. Mijn stelling is dat waar geen tegenspraak is, het vroeg of laat fout gaat. Meestal vroeg.” Omgaan met die tegenspraak is niet gemakkelijk, maar je wordt er wel beter van, is zijn overtuiging: “Je moet met je minister oefenen op die harde wereld; één voet uit de deur en de messen liggen klaar.” Joop den Uyl deed dat bijvoorbeeld tijdens zijn minister-presidentschap op AZ: “Ik heb hem niet meegemaakt, maar begreep van collega's dat hij naar zijn raadadviseurs toe de meest rechtse praatjes hield. Op een gegeven moment vroeg een van hen: ‘Joop, wat houd je toch rechtse praatjes?’ Den Uyl had daarop geantwoord: “Dat doe ik om bij jullie te ontlokken welke linkse antwoorden ik straks in de Kamer moet geven, als ik dáár die rechtse praatjes hoor.’ Het is zo invoelbaar dat je een bewindspersoon helpt door hem alle hoeken van de kamer te laten zien, zodat hij op alles is voorbereid”

Borstlap geeft nog altijd les aan de NSOB (de Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur). “Dan is altijd een van mijn lessen: je moet de minister tegenspreken. Jonge ambtenaren hebben vaak niet door dat je wordt betaald voor tegenspraak en niet om mee te praten. Dat hoeft namelijk niet, want de minister heeft zelf meestal al een opvatting. Je moet hem of haar tegenspreken met de argumenten die hij tegenkomt op het moment dat hij of zij met een standpunt bij andere departementen, in de media en in de Kamer komt.”

"Je helpt niet door de minister uit de wind te houden, maar door hem of haar voor te bereiden op wat hij buiten het departement kan verwachten: in de kamer, vragen in een interview, in de ministerraad of wat ook"

Voor de bijl gaan

Borstlap was tussen 2014 en 2019 voorzitter van verschillende (onderzoeks)commissies. Tien jaar geleden leidde hij de begeleidingscommissie bij het onderzoek naar misstanden bij de Nederlandse Zorgautoriteit, in opdracht van verantwoordelijk minister Edith Schippers. De aanleiding was een uitgebreid verslag over wat daar allemaal misging door klokkenluider Arthur Gotlieb. De verhouding met het departement speelde daarin een rol. “Wat me opviel was dat een hoofdlijn van ambtelijk optreden vaak is: hoe houd ik de minister uit de wind? Als dat je hoofdmotief is, gaat de minister zeker voor de bijl. Je helpt niet door de minister uit de wind te houden, maar door hem of haar voor te bereiden op wat hij buiten het departement kan verwachten: in de kamer, vragen in een interview, in de ministerraad of wat ook.”

Die motivatie om de minister uit de wind te houden, ziet hij vaak ook bij voorlichtingsafdelingen. Hij refereert aan zijn ervaringen als voorzitter van de begeleidingscommissie van het onderzoek naar de problemen van de Dutchbat III -veteranen. Naar wat er fout was gegaan met de politieke en maatschappelijke bejegening van de Dutchbat-militairen die in juli 1995 in Srebrenica vreselijke dingen hadden meegemaakt. “Opvallend was dat in die jaren negentig niet de positie van de Dutchbat-militairen object van zorg was, maar: hoe komt de minister hier heel uit? Meer dan vijfentwintig jaar hebben de Dutchbat III-veteranen in de kou gestaan. Een aantal met PTSS. In ons rapport hebben we een pleidooi gehouden voor volledige erkenning dat het niet goed is gegaan, en voor een bedrag ter genoegdoening.” Ook wijst hij op de rolopvatting van Voorlichtingsafdelingen. “Die moet heel zuiver zijn. De minister uit de wind houden kan niet je enige rol zijn.”

Zuivere rolopvatting

Hoe kijkt hij aan tegen de discussie over hoe ambtenaren moeten omgaan met privé-opvattingen; het zogenaamde ambtelijk activisme? “Ik heb daar grote moeite mee. Omdat ik vind dat het bij een zuivere rolopvatting van het ambtelijk advieswerk niet hoort dat je buiten het departement luidkeels opvattingen bezigt over de onderwerpen waarop je in de ministerskamer adviseert. Je uit je geweten in de ministerskamer: ‘Wilt u zich realiseren wat dit of dat betekent?’ Dáár hoor je dat te zeggen. Want hoe moet je als minister omgaan met iemand die jou dagelijks adviseert en ondertussen buitenom druk op je wil uitoefenen om een bepaald advies erdoor te krijgen? Dat is niet je rol als ambtenaar; een dergelijk optreden schaadt je rol als adviseur van de minister”.

"Je moet investeren in verhoudingen. [...] Als je informeel goed met elkaar om kan gaan, ben je anders aan de officiële tafels"

Complementair zijn

Onderling vertrouwen is essentieel bij samenwerken. Je moet elkaar wat gunnen, vindt Borstlap. “Het hangt er niet vanaf of jij je zin krijgt, maar of je met z’n allen je zin krijgt. Dat geldt ook voor een bestuursraad en ook in een college als de Raad van State.  Ik heb collega’s meegemaakt waarbij het voelde alsof het mes op tafel lag. Daar werd ik niet gelukkig van, en gezamenlijk kwamen we dan ook niet veel verder.” Wanneer je er vanuit samenwerking tegenaan kijkt, hou je het ook langer vol, denkt hij. “Om het gremium waar jij deel van uit maakt leidend te laten zijn, door elkaar wat te gunnen en complementair aan elkaar te zijn.”

Als DG bij SZW, bij de Raad van State en als raadadviseur op AZ ervaarde hij zo’n samenwerking. “Dat waren leuke tijden, heel kameraadschappelijk. Daar denk ik met groot genoegen aan terug.” En over het werk zelf: “Het bleef leuk, omdat je met z'n allen ergens aan werkte.” Investeer ook in vertrouwen binnen de bestuursraad en in de omgang met de sociale partners. “Je moet investeren in verhoudingen. Ik ging met de sociale partners de hort op, naar Duinoord, lekker eten. Want als je informeel goed met elkaar om kan gaan, ben je anders aan de officiële tafels. Dan ben je als het ware schatplichtig geworden aan iets gezamenlijks, omdat je elkaar in een andere setting al eens diep in de ogen hebt gekeken.”

"De gedachte dat je als DG overal moet kunnen functioneren, begrijp ik niet. Je had mij nooit op Justitie of op VenW moeten zetten, daar heb ik weinig mee"

Kennis en vaardigheden meenemen

Bij SZW zat Borstlap bijna elf jaar op één plek. In dezelfde periode werd de Algemene Bestuursdienst (ABD) ingericht om mensen meer te laten rouleren tussen ambtelijke functies en tussen departementen. Hoe kijkt hij daar tegenaan? “Ik had niet het gevoel dat ik was uitgewerkt op SZW.” Zijn taakvervulling werd bijvoorbeeld halverwege de jaren negentig uitgebreid met de oprichting en het voorzitterschap van The Employment and Labour Market Committee in Brussel, opgericht ter ondersteuning van de werkzaamheden van de Raad Sociale Zaken en Werkgelegenheid. In deze raad zetelen de SZW-ministers van de EU-lidstaten. “Ik vond het vooral niet gemakkelijk om weg te gaan, omdat ik me aan collega’s ga hechten. Maar toen ik eenmaal weg was, zag ik dat dat goed was. In een nieuwe functie heb je altijd baat bij de kennis en vaardigheden die je daarvoor hebt opgedaan, dus ik ben wel voor wisselen. Maar de gedachte dat je als DG overal moet kunnen functioneren, begrijp ik niet. Je had mij nooit op Justitie of op VenW moeten zetten, daar heb ik weinig mee.”

Volgens Borstlap is het niettemin mogelijk om met een bepaalde inhoudelijke affiniteit en ervaring ook eens op een andere stoel te zitten. “Ik denk alleen dat er niet één optimum is dat op alle gevallen van toepassing is. Wel denk ik dat het goed is dat de ABD met DG’s in gesprek gaat: ‘Ontwikkel jij je nog in je vak of heb je het gevoel dat wat je nu doet, je drie jaar geleden ook al hebt gedaan?’ Als dat het geval is, kan je beter weggaan. En dat ligt voor iedereen anders. Ik zou het niet in één mal persen, maar individueel toepassen, met als hoofdlijn: ontwikkel je je nog en heb je nog nieuwe toegevoegde waarde? Is dat niet zo, ga dan om je heen kijken.” Maatwerk vindt hij dus belangrijk. “Het is ook wel eens met de hakbijl gegaan; bij zeven jaar wegwezen, dat lijkt me niet verstandig.”

"Er moeten samenbindende en strategische instituten zijn die op de samenhangen letten en daar is gebrek aan op dit moment"

Rol van de directeur-generaal

Zijn rolopvatting van de ambtenaar is ook van toepassing op de DG. “Jouw rol naar de minister toe is hem of haar te helpen zijn of haar verantwoordelijkheid waar te maken. De minister hoeft jouw advies niet op te volgen, maar moet het wel gelezen hebben en alles afwegende tot zijn of haar verantwoordelijkheid komen. Dat is de kern van het ambtelijk functioneren. In dat advies moet een DG ervoor zorgen dat er te midden van alle hijgerigheid twee samenhangen in beeld zijn. Samenhang in het hier en nu; de economische, sociale, fiscale en veelal ook onderwijsaspecten. Je hebt daarnaast de samenhang tussen het nu en straks, de toekomst: die twee moet je aan elkaar verbinden.”

Dat valt of staat met de samenwerking met anderen, maar de huidige departementale structuur nodigt daar niet toe uit, geeft Borstlap aan. “Er moeten samenbindende en strategische instituten zijn die op de samenhangen letten en daar is gebrek aan op dit moment. Neem alleen al het feit dat regeerakkoorden zo gedetailleerd zijn, terwijl ze na dag één alweer verouderd zijn. Het budgettair kader moet je vastleggen, maar laat daarbinnen een hoge mate van ruimte om die samenhangen, hier en nu, en hier en straks, vorm te geven.” Deze gedachte beschreef hij ook in een ambtelijk rapport in 2002, waarin hij pleitte voor het doorbreken van die departementale structuur en te komen tot meer strategische beleidseenheden.

"Ik denk dat je meer dan nu moet investeren in een selectie van personen die in staat zijn samen te werken en elkaar wat te gunnen"

Stevige figuren

Volgens Borstlap moeten DG’s geselecteerd worden op hun vermogen met die samenhangen rekening te houden en een team te kunnen vormen. “Ministers trouwens ook. Het is opvallend hoe met alle grondwettelijke en staatsrechtelijke regels die we hebben, uitgerekend op de bezetting van de poppetjes, zowel ministerieel als ambtelijk, er bijna geen regels zijn.”

Wat is zijn advies bij de huidige situatie van moeizame coalitievorming? “Het begint bij een nieuwe manier van coalitievorming. Wat mij betreft begint dat bij het erkennen van een duaal optreden van de regering naar het parlement (de regering regeert; het parlement controleert, red.). Verder: een regeerakkoord op hoofdlijnen. Elke dag is anders; daar moet je ruimte voor hebben, binnen een vastgelegd budgetkader. En ik denk dat je meer dan nu moet investeren in een selectie van personen die in staat zijn samen te werken en elkaar wat te gunnen. Verder de ambtenaren zo stationeren dat je niet ontkomt aan samenhangend en toekomstgericht beleid. Dat betekent sterke instituties, ook op andere terreinen dan het sociaal-economische, zoals ruimtelijke ordening en milieu. Met stevige figuren die niet bang zijn tegen een minister te zeggen: ‘U vindt dat nou wel, maar heeft u ook daaraan gedacht?’ De ambtenaren moeten zo toegerust zijn dat ze die samenhang, horizontaal en naar de toekomst toe, in zich hebben en dat ze durven tegen te spreken.

"Hard werken is niet erg als het je hart heeft. Het wordt een probleem als het niet je hart heeft"

Volg je hart

Borstlap heeft nog een aantal adviezen voor de nieuwe generaties. Zoals de les die hij zelf leerde van zijn eerste baas: “Wat ik jonge ambtenaren wil meegeven: analyseer een probleem goed voordat je begint te redeneren. Mensen beginnen vaak halverwege een betoog. Een goede analyse levert dikwijls vanzelf driekwart van de oplossing”

Dichtbij jezelf blijven is een ander advies: “Hard werken is niet erg als het je hart heeft. Het wordt een probleem als het niet je hart heeft. Dus volg je hart, doe wat je belangrijk vindt. Creëer de ruimte om een aantal basisprincipes van hoe je werkt op een rij te zetten.” Jezelf kennen is daarbij van groot belang, vindt Borstlap. “Je wordt pas gelukkig als je weet wat je kan, maar ook als je weet wat je niet kan. Je partner kan je in het lood houden, maar ook vrienden.”

Tot slot: “Ga in gesprek als een nieuwe minister komt op het departement: ‘Hoe gaan we werken? Wat is uw rol? Het is onze rol om u te helpen, u bent de baas. Maar om die verantwoordelijkheid waar te maken, denken wij dat het verstandig is om u alle kanten van het dossier te laten zien, ook die u minder welgezind zijn. Dan kunt u zelf afwegen hoe u daarnaar kijkt.’ Het gaat fout in verhoudingen als rollen onduidelijk zijn en niet professioneel uitgevoerd worden.”