Bescherm altijd je medewerkers

Ook zijn tweede lesje ‘management’ deed Borghouts op bij de marine. Als jongste officier administratie op het toenmalige vliegdekschip Hr.Ms. Karel Doorman maakte hij een behoorlijke fout die doordrong tot aan de commandant en kolonel. “Mijn directe baas verdedigde mij bij de commandant. Terug in zijn eigen hut gaf hij mij op mijn donder. Dat is me altijd bijgebleven.” De les die hij leerde: de ambtenaren die onder je werken, moet je beschermen. “Je mag ze op hun fouten wijzen en indien nodig straffen, maar je moet ze altijd beschermen en niet meegaan met praatjes van anderen, zelfs niet van de baas daarboven. Ik vond dat belangrijk, want praatjes zijn er genoeg, zeker in de politiek-ambtelijke verhoudingen.”

Benoeming tot directeur Politie

Tien jaar diende Borghouts als luitenant ter zee. Daarna studeerde hij rechten en werd hij beleidsmedewerker bij het ministerie van BZK. In 1989 werd hij daar, onder minister Ien Dales, directeur van de directie Politie. Gezag kreeg hij naar eigen zeggen al door de benoeming zelf. “Je kunt gezag alleen maar verliezen, want je hébt het in beginsel. Wat ook hielp, is dat de politie mij niet vreemd was. Eerder had ik mij in Heemstede als raadslid van de Politieke Partij Radikalen (PPR), in 1991 opgegaan in GroenLinks, al erg bemoeid met de politie. Dat interesseerde me – bijna alle linkse politici zitten op het veiligheids- en politievraagstuk. Ik had dus al wat kennis.”

Hoe uitgesproken kan een topambtenaar zijn?

Borghouts vond de vier korpschefs van Den Haag, Utrecht, Amsterdam en Rotterdam zeer nuttige gesprekspartners. “Die zou je de huidige generatie topambtenaren ook toewensen.” Meer wil hij er niet over zeggen, behalve dan dat topbestuurders zich vroeger vrijer mochten uiten. Zo stonden in de periode-Dales in één week eens drie DG’s, onder wie hijzelf, met grote interviews in verschillende kranten. “Dales vond dat het wat minder mocht, maar destijds konden en mochten wij ons uitspreken. We zeiden geen gekke dingen, maar gaven hier en daar wel onze mening. Dat zie je nu niet meer. Alleen de SG van EZK kan soms zijn punt maken in het nieuwjaarsnummer van het tijdschrift Economisch Statische Berichten (ESB).”

Oppassen wat je zegt

Het ontbreken van ruimte voor topambtenaren om zich uit te spreken, bestempelt Borghouts als een groot verlies. Hiermee verdwijnt namelijk de ambtelijke visie op beleidsterreinen, een visie die niet altijd hetzelfde is als het politieke verhaal van de bewindsman. Een moeilijk terrein, omdat een ambtenaar zijn minister naar buiten toe nu eenmaal niet mag afvallen. “Maar tussen een minister afvallen en een mening geven zit een verschil. Je moet oppassen met wat je zegt, maar dat is aan een topambtenaar wel toevertrouwd.”

De beleidsdiscussie voeden vanuit inhoudelijke en praktische deskundigheid vindt hij echter een verrijking. “Dit kan het bestuur ten goede komen. Mensen krijgen dan meer inzicht in hoe beleid tot stand komt. Toch is ook dat een lastig terrein waarop je snel kunt uitglijden. Anderzijds, je opvatting geven in een wetenschappelijk tijdschrift is iets anders dan een speech houden tijdens een protestdemonstratie. Je kunt je mening natuurlijk altijd zo verwoorden dat die een van de te verdedigen stellingen is. Je mening hoeft geen onwrikbare stellingname te zijn.”

De Bijlmerramp

Van 1992 tot 1996 diende de oud-marineman als DG Openbare Orde en Veiligheid (DG-OOV) op het ministerie van BZK. Diverse calamiteiten deden in die periode een beroep op zijn talent voor crisisbeheersing. De eerste, in oktober 1992, was de Bijlmerramp: ernstig, maar vrij lokaal van aard. Amsterdam kon het zelf aan, dus bleef de inzet van BZK beperkt. “Was het in Gorinchem gebeurd, dan had ons ministerie wél een rol gespeeld. Misschien in de besluitvorming, maar zeker als het gaat om materiële en fysieke steun. Bij de Bijlmerramp was het een kwestie van op de hoogte zijn en praten met de verantwoordelijke burgemeester en de korpschef. Suggesties doen misschien, maar dat was het wel.”

Omgaan met risico’s

Al snel volgde een tweede crisis, maar dan op nationaal niveau: het hoogwater in Limburg, Gelderland, en met name Nijmegen, in 1995. Het ministerie van BZK nam toen in de persoon van minister Hans Dijkstal na enkele weken wél de regie in handen. “Dijkstal vond terecht dat hij erover ging: omdat de calamiteit verschillende provincies betrof en er eenduidigheid van bestrijding nodig was, werd het een ministerszaak. Overigens viel de ramp mee. Het was natuurlijk vervelend voor de boeren en voor het vee, maar het water vloeide netjes over de uiterwaarden en kwam niet twee, drie meter hoog in de steden. We hadden dus de tijd en hielden contact met de burgemeesters van de regio’s. Vooral met die van Nijmegen, want daar speelde de wateroverlast ernstig. Gelukkig werd het slechtst denkbare geen realiteit.”

De commissarissen van de Koningin hielden zich op de vlakte over de bemoeienis van Dijkstal met zijn ambtenaren, onder wie Borghouts. De burgemeester van Nijmegen echter, verzette zich tegen ‘die man uit Den Haag’. Tevergeefs: “Er kwam gewoon een oekaze. Op schrift werden eisen gesteld en die werden per fax toegestuurd. Als burgemeester kun je dan rebellie plegen, maar daar schiet je niets mee op. Overigens was er in het district Nijmegen een burgervader van een kleine plaats die het helemaal niet eens was met die grote burgemeester. Dat was intern nog een beetje vervelend. En ook dat rechtvaardigde wat mij betreft de bemoeienis van de minister.”

"Gezag krijg je door de benoeming. Je kunt het alleen maar verliezen, want je hébt het in beginsel."

Ambtelijke ondersteuning

De gang van zaken bij een ramp of toekomstige ramp is dat het ministerie van BZK direct contact opneemt met de betrokken bestuurders en kijkt hoe de ontwikkelingen zijn. “Dat de minister ook maatregelen neemt en de verantwoordelijkheid naar zich toe trekt, is lang niet altijd zo. Dit hangt samen met de grootte van het gebied, de kracht van degene die de leiding heeft in dat gebied en de ontwikkeling van de ramp. In dit geval zei Dijkstal gewoon: ‘Ik ga erover en u moet dat en dat en dat doen.’” Ambtenaren faciliteren dit besluit en geven zelfs de voorzet: “Het is je taak als topambtenaar om te adviseren en uit te voeren. Maar de beslissing ligt bij de minister.”

“Je kunt je mening altijd zo verwoorden dat die een van de te verdedigen stellingen is. Je mening hoeft geen onwrikbare stellingname te zijn.”

Verdedigbare risico-inschatting

Na het eerste hoogwatervoorval dreigde er een dijkdoorbraak bij Tiel. Na intensief overleg tussen het ministerie, de commissaris van de Koningin, het hoogheemraadschap en de dijkgraaf werd op 31 januari 1995 besloten tot evacuatie van Rivierenland: 250 duizend mensen en een miljoen dieren uit grote delen van het Gelderse rivierengebied werden verplicht geëvacueerd. De maatregel bleek preventief: het water kwam uiteindelijk niet. Toch was het volgens Borghouts een verdedigbare risico-inschatting. “Ik heb er werkelijk niets mee als kranten of mensen in het land zeggen dat het allemaal voor niets is geweest. Als er wél iets gebeurt en je hebt niets gedaan, is het veel erger. Niet dat die burger dan harder schreeuwt, maar dan is het voor de slachtoffers veel erger.”

De IRT-affaire

Op verzoek van minister Winnie Sorgdrager stapte Borghouts in 1996 over naar het ministerie van Justitie, met als opdracht om daar orde op zaken te stellen. Hij werd de eerste SG met een GroenLinks-achtergrond. In die positie kruiste de IRT-affaire zijn pad: met de parlementaire enquête naar de omstreden opsporingsmethoden van het Interregionaal Recherche Team Noord-Holland/Utrecht kwam zijn hele departement ineens onder een vergrootglas te liggen. “Het werd direct een ‘chefsache’: de twee ministers Ernst Hirsch Ballin (Justitie) en Ed van Thijn (BZK) zaten er meteen bovenop. En als ambtenaar was je ineens de spreekbuis van de minister.”

Nog dezelfde avond nadat het rapport van de commissie-Van Traa uitkwam, zochten korpschef Eric Nordholt (Amsterdam) en hoofdcommissaris Joop van Riessen (Amsterdam) de publiciteit met de mededeling dat zij uit het team stapten. “En natuurlijk wilden ze dat wel even aan de twee ministers vertellen. De ene minister wilde het zaakje direct opheffen, terwijl de andere minister eerst het naadje van de kous wilde weten. Ook daar werd het verschil tussen de ministeries van BZK en van Justitie weer duidelijk.”

Rivaliteit tussen BZK en Justitie

Voor zijn komst bij Justitie had Borghouts alleen van het deel Politie en Veiligheid een vrij scherp beeld. Destijds waren BZK en Justitie rivalen van elkaar en konden ze niet altijd goed met elkaar omgaan. Al aan het begin van zijn tijd bij de directie Politie drukte de topambtenaar daarom zijn mensen op het hart om neutraal met Justitie om te gaan en geen voeding te geven aan de bestaande animositeit. “Dat kon ik zeggen, omdat ik toch redelijk onbekend was bij de directie Politie. Daar kenden ze mij dus nog niet, en bij Justitie ook niet. Natuurlijk bleef ik niet helemaal vrij van die rivaliteit, maar ik heb wel gehamerd op neutraliteit. Ik had het geluk dat Jan Suyver mijn partner bij Justitie was. Suyver en ik konden het uitstekend met elkaar vinden, ook toen wij beiden DG waren en nog later SG.”

SG bij Justitie

Aan zijn benoeming tot SG bij Justitie ging een crisis bij dat ministerie vooraf. Justitieminister Winnie Sorgdrager had onenigheid met haar bestuursraad en had drie DG’s de wacht aangezegd; alleen Joris Demmink kon blijven. Er was nieuw bloed nodig, en zij kende Borghouts vanuit het Europese circuit waar hij bij de DG-overleggen zat. “Justitie en BZK waren op dat moment allebei in Brussel; ik was met de minister van BZK mee. Dijkstal en Sorgdrager vonden mij een sterke DG. Dijkstal wilde me dan ook helemaal niet weg hebben bij BZK. Zelf wilde ik daar ook niet weg, want ik vond DG-OOV de beste baan die er voor mij was in de rijksdienst. Maar de gesprekken met Dijkstal over mij, de kennismaking met mij en mijn eigen optreden in dat Europese circuit waren voor Sorgdrager aanleiding om mij te vragen SG bij Justitie te worden. Dat was rond Kerstmis 2001.”

Geen warm welkom

Als ‘man van de minister’ en niet ‘van het systeem’, wachtte Borghouts geen warm welkom. “Mensen hadden een afwachtende houding en waren niet meteen enthousiast. Er waren ook duidelijk tekenen dat men mij niet zag zitten. Eerlijk gezegd heb ik daar ook niet veel werk van gemaakt. Ik had inhoudelijk nogal wat te doen. Ik moest twee directoraten – geen drie, want Demmink nam er ook een – leiden, ik moest het ministerie leiden en een grote reorganisatie uitvoeren: het ministerie cultureel veranderen. Dat was wel een opgave, eerlijk gezegd. Ik werkte zo’n vijfenzeventig, tachtig uur per week.”

Vertrouwelingen verzamelen

Van begin af aan verzamelde Borghouts vertrouwelingen om zich heen. Zo liet hij zijn secretaresse van BZK overkomen. Van de dertig directeuren zagen er maar acht of negen dat er verandering nodig was. Met lijstjes, in drie kolommen, hield hij bij wie vóór hem waren, wie tégen en bij wie het kon vriezen en dooien. Grote steun daarbij was de functionaris management development Siegfried Eschen. “Er waren er meer tegen mij dan voor. In het begin richtte ik me dus niet op de ‘tegens’, maar vooral op de ‘voors’. En ook wel op de ‘kan vriezen, kan dooien’-categorie. Dat heeft goed uitgepakt.” Om de twijfelgevallen aan zich te binden, voerde Borghouts enorm veel gesprekken. “Misschien niet mijn grondeigenschap, maar ik heb het wel zo gedaan. En ik heb snel een nieuwe indeling van het ministerie gemaakt.”

SG is anders dan DG

Volgens de topambtenaar is SG zijn wezenlijk iets anders dan DG zijn. “Een DG zit op alle facetten van zijn beleidsterrein. En natuurlijk ben je ook adviseur van de minister. Dit kan niet uitblijven, en dat moet ook niet uitblijven omdat de DG soms meer weet dan de SG.” Een SG daarentegen, is als hoogste ambtenaar in een ministerie meer overkoepelend bezig – al gingen toen Borghouts SG was alsnog alle wetsvoorstellen en notities via hem. “Op eigen verzoek, want ik wilde op de hoogte blijven van alles. Niet zozeer om te kijken wat die DG nou deed, maar omdat ik zelf wilde weten wat Justitie deed. Soms had ik inderdaad een tegengestelde mening dan in de notitie, en dan waarschuwde ik de minister of de staatssecretaris.”

Het SG-beraad: een beetje gezelschap

Een SG maakt deel uit van het SG-beraad – in de ogen van Borghouts ‘een beetje gezelschap’. “Ik zal niet zeggen een ‘gezelschapsspel’, maar in die tijd dat ik er zat gebeurde er niet veel.” Hier en daar werd een afspraak gemaakt over hoe te handelen bij bepaalde kwesties, en het was ook nuttig om zijn collega’s te zien. Maar erg veel had Borghouts niet aan het overleginstituut, tenzij dit onbewust was. “Het zou kunnen dat ik het belang toen niet helemaal heb gezien, maar dat ik voor een deel toch ben geleid door de discussies die daar werden gevoerd. Pas aan het eind van mijn periode, onder leiding van voorzitter Wim Kuijken, werd het SG-beraad betekenisvoller.”

Over benoemingen van topambtenaren

Borghouts maakte als DG bij BZK op 19 juni 1995 de oprichting van de ABD mee. Hij was direct enthousiast over deze zelfstandige eenheid onder de SG die verantwoordelijk werd voor het personeelsbeleid voor topambtenaren, gericht op vacaturevervulling, functiewisseling en loopbaanontwikkeling. “Ik was er zeer vóór. En later dacht ik: afschaffen die zaak. Het heeft absoluut niet gewerkt zoals het bedoeld was te werken.”

Het idee was dat een aantal kandidaten voor een bepaalde functie werd gewogen door enkele SG’s. Met goedkeuring van de minister van BZK zouden een, twee of drie kandidaten worden voorgedragen aan de desbetreffende minister. Zei die ‘nee’, dan ging de selectieprocedure één keer opnieuw. “Maar zo werkte het helemaal niet. De minister die het aanging, keek zelf rond en wilde zijn favoriet hebben. Werkte de ABD niet mee, dan regelde die minister het gewoon onderling met zijn collega van BZK. Ik moet zeggen: géén van de ministers van BZK was daarin een krachtfiguur.”

“Je kunt je niet verdedigen tegen negatieve beeldvorming: ze geloven je of niet.”

Wederzijds vertrouwen

Moet je als SG of als DG je minister alles vertellen? Of hanteerde Borghouts juist het ‘need-to-knowprincipe’? “Ik lichtte de minister altijd wel in. Het kwam namelijk vaak voor dat ik dingen hoorde, wist of las die de minister later ook hoorde, wist of las. De Telegraaf was een grote en heel belangrijke leverancier voor mij. Als ik berichten in de krant maar enigszins belangrijk vond, stelde ik de minister persoonlijk of telefonisch op de hoogte. Puur zodat hij of zij wist wat er speelde, zonder er iets mee te hoeven doen.” Alle ministers waarmee hij werkte, accepteerden dit: “Ze wisten dat als een situatie explodeerde, ik de eerste was die hen verder zou informeren en maatregelen zou nemen. Zo ging ik daarmee om.”

De ministers beseften terdege dat gebeurtenissen en uitspraken politiek konden opspelen. Immers, over wat er in De Telegraaf stond, konden dinsdag tijdens het vragenuurtje vragen worden gesteld. “Tegelijkertijd wisten ze ook dat ze niet alles kónden weten en niet op alles konden ingrijpen. Zo heb ik dat steeds opgevat, en de ministers vertrouwden me. Als er echt iets was, lichtte ik ze in en adviseerde ik ze ook. Dat is nu het vertrouwen tussen de minister en zijn (top)ambtenaren.”

Wederzijds vertrouwen – keiharde eis

Borghouts stelde als keiharde eis aan zijn ministers dat ze hun (top)ambtenaren vertrouwden. “De minister moet mij vertrouwen, en ik vertrouw de minister ook – tot het tegendeel blijkt natuurlijk. Het werkt dus beide kanten op.” Dat vertrouwen groeit gaandeweg. “Over het algemeen hielden de ministers de relatie zakelijk, maar er zijn ook ministers die iets persoonlijker werden. Bij mij waren dat Hans Dijkstal en Benk Korthals.”

“Ik stel als keiharde eis dat de minister mij vertrouwt. En ik vertrouw de minister ook – tot het tegendeel blijkt natuurlijk.”

Hoe ver ga je voor je minister?

Als een bewindspersoon politiek in de problemen komt, hoe ver ga je dan als ministerie voor je minister? Voor Borghouts ligt dit voor een deel – niet helemaal – aan de houding van de minister. “Er zijn bijvoorbeeld ministers die uit zichzelf met hun fracties overleggen over wat te doen. Dijkstal en Korthals zijn daar goede voorbeelden van, dit zijn echt politieke dieren. Maar sowieso geef je als ministerie altijd advies over het politieke onderwerp in kwestie, gevraagd of ongevraagd. En natuurlijk probeer je je bewindspersonen altijd uit de moeilijkheden te houden.”

Omgaan met negatieve beeldvorming

Toen er in ambtelijk Den Haag negatieve beeldvorming rondom Borghouts ontstond na de affaire-Sorgdrager en Docters van Leeuwen, koos hij ervoor dit gewoon ‘te dragen’, omdat je je er niet echt tegen kunt verdedigen. “Ze geloven je of niet, zo stond ik er in elk geval in. Overigens ben ik niet vaak rechtstreeks aangevallen binnen het Haagse. Men vond wel dat ik iets te veel aan de ministerskant stond, maar echt vijandig was niemand – op een enkele hoofdofficier na natuurlijk. Als er al negatieve beeldvorming was, had ik er weinig last van. De dingen waren zoals ze waren. Ik heb naar eer en geweten gehandeld, en dat was het dan.”