PA bij Hans de Boer

Met het diploma politicologie van de Vrije Universiteit Amsterdam en enige politieke ervaring op zak werd Van der Steenhoven al jong PA bij Hans de Boer – eerst staatssecretaris van het ministerie van CRM, daarna minister in het tussenkabinet-Van Agt III. Met zijn 32 jaar moest hij zich enorm invechten. “In het departement werd ik niet voor vol aangezien. Men vond het lastig dat iemand regelmatig bij De Boer in en uit liep en adviezen gaf waarnaar ook nog werd geluisterd.” De voormalig PA denkt dat die spanning er nog altijd een beetje is. “Als SG kreeg ik later zelf veel te maken met PA’s. Het was iedere keer weer even wennen en met elkaar goed de posities markeren.”

De PA anno 2021

Anno 2021 is de PA een belangrijke kracht in de top van het ministerie. “Zelf stelde ik het erg op prijs als ambtenaren mij serieus namen – ondanks dat ik daar als jong ventje, net van de universiteit, steeds de kamer van de minister of staatssecretaris binnenliep.” Daarom legde hij als SG zelf altijd direct contact met de PA’s en betrok hij ze overal bij. Zo gaf hij de PA’s toegang tot alle overleggen waar zij bij wilden zijn.

Je als ambtenaar tegen PA’s verzetten, noemt hij een verloren strijd. “Je hebt er juist veel baat bij om de PA’s te laten meedoen in het overleg, het agendaoverleg en het ochtendberaad. Het geeft de politici vertrouwen in de manier waarop de ambtelijke top vergadert als zij daar zelf niet bij kunnen zijn. Andersom kun je bij een assistent ook ‘politieke feeling’ ophalen door te vragen wat hij of zij denkt dat de minister of staatssecretaris ergens van zal vinden.”

Functioneren als vijfde ‘colonne’

Wat hem bij de ministeries van begin af aan opviel, is dat slechts een paar ambtenaren vaak de lijnen bepaalden. Bij CRM werden zij op hun beurt sterk gedomineerd door een centrale directie met planners en controllers, veelal met een politieke invalshoek. Deze invloed vanuit de staf werd in het ambtelijk apparaat beschouwd als een vijfde ‘colonne’. Er werd op gereageerd met reorganisaties. “Had je bijvoorbeeld last van de directie Planning en Coördinatie – die zich overal mee mocht bemoeien – dan maakte je die directie overbodig door een reorganisatie uit te voeren.” Een politiek probleem werd dan opgelost door specifieke mensen weg te sturen onder het mom van een reorganisatie. “Zo konden ze met weinig discussie en minder kosten mensen, of althans hun ambtelijke posities, laten verdwijnen. Op die manier gebeurt dit nog steeds.”

Van PA richting SG

Dat hij na zijn assistentschap (tot 1985) terechtkwam in een ambtelijke carrière richting de functie van SG (2003), ging ‘een beetje vanzelf’. Eerst werd hij door Jan Riezenkamp, plaatsvervangend SG naast Wolter Lemstra, gevraagd zitting te nemen in een ombuigingsteam voor het uitrollen van bezuinigingen. “Tijdens deze leerzame periode maakte ik kennis met hoe de verhoudingen lagen bij het versleutelen van allerlei taakstellingen.” Daarna vroeg Riezenkamp hem om bij het ministerie van WVC directeur Radio, Televisie en Pers te worden. In de ogen van SG Lemstra was dit een veel te grote stap: “Zo’n jong gastje uit zijn eigen bureau SG dat plotseling directeur werd van een zware beleidsdirectie. Terwijl ik dat juist heel leuk vond.”

Ambtenaar met politieke kleur

Als CDA-lid was Van der Steenhoven een van de weinige hoge ambtenaren met een expliciete politieke kleur. Nooit zat dit hem in de weg, mogelijk omdat de bewindslieden waarvoor hij werkte regelmatig zelf van CDA-huize waren. Het kwam alleen even kort ter sprake bij de intrede van minister Ronald Plasterk op het ministerie van OCW. “Ik was inmiddels SG en vroeg Plasterk of hij wel wist wat mijn achtergrond was. Maar hij had juist graag iemand van een andere partij, omdat die anders naar zijn standpuntbepalingen en politieke lijn keek dan een partijgenoot. Bovendien moest Plasterk binnen de PvdA als smaldeel van het kabinet ook de CDA-lijn in de gaten houden. Hij had er dus wel baat bij dat zijn SG daar goed was ingevoerd.”

3-5-7-principe van het ABD

Tijdens zijn loopbaan zag Van der Steenhoven de ABD ontstaan en veranderen. Een van de ontwikkelingen was de komst van het 3-5-7-loopbaanbeleid tijdens het kabinet-Balkenende IV. Bij dit beleid ligt het zwaartepunt de eerste drie jaar op het uitvoeren van taken en het realiseren van afgesproken opgaven, tussen de drie en vijf jaar is het tijd om te oogsten en te focussen op wat je nog wilt bereiken, en na vijf tot zeven jaar volgt de voorbereiding van een nieuwe loopbaanstap.

Ondanks kritiek uit de media is hij zelf nog altijd positief over dit 3-5-7-principe. “Mijn stelling is dat de vernieuwingskracht toeneemt naarmate mensen frisser naar een portefeuille kunnen kijken. Het zorgt voor dynamiek en mobiliteit als er af en toe iets nieuws wordt bedacht, wat lastiger wordt naarmate mensen langer op hun post zitten. Een ambtenaar die 22 jaar of langer op dezelfde portefeuille zit, heeft alles al meerdere keren gezien. Ook is zijn netwerk volledig uitgekristalliseerd. Het is dan niet te verwachten dat er nog eens ‘out of the box’ naar het beleid wordt gekeken.”

"Zo’n jong gastje uit zijn eigen bureau dat plotseling directeur werd van een zware beleidsdirectie – een veel te grote stap volgens de SG. Terwijl ik dat juist heel leuk vond."

Roulerende mensen

Dat met het 3-5-7-model ook deskundigheid verloren gaat, wordt in zijn ogen nu vaak uitvergroot. “Ik ben van de school die vindt dat politicologen en bestuurskundigen zich niet zozeer moeten bekwamen in een bepaalde discipline, maar sterk moeten zijn in het aanvliegen van problemen die zich voordoen in de maatschappij of in een organisatie, en die moeten helpen oplossen. Daarom ben ik ervoor dat mensen rouleren.” Toch begrijpt hij dat bij sommige functies van het model wordt afgeweken. “Als je een heel goede directeur Wetgeving hebt op een terrein waar dit een belangrijk onderdeel is, is het een risico als je na vijf jaar iemand krijgt die zich nieuw in dat wetgevingsstelsel moet inwerken. Daar kan zo’n directeur wat mij betreft wat langer blijven zitten.”

De verhoudingen bij taakstellingen

Hij ontdekte al vroeg hoe bij het realiseren van taakstellingen de verhoudingen liggen: je moet ze zien aankomen en weten hoe de verdeling van de totale ‘schade’ plaatsvindt. “Hiermee werden intern uiteraard spelletjes gespeeld en dan hadden wij ons bureaucratisch apparaat flink aan het werk.” Als voorbeeld noemt hij de eerder aangestipte ombuigingstaakstelling. Van de vijftig miljoen gulden bij het ministerie van CRM kwam veertig miljoen op het bordje van de staatssecretaris terecht, zodat minister André van der Louw dit niet op zich hoefde te nemen.

“Er ontstaat dan eerst intern gedoe, want de ene DG wordt wat gevrijwaard en de andere wordt extra belast, met als gevolg een verdedigend opgemaakt dossier waarin staat dat het allemaal niet kan en dat het veel te veel is. Daarna volgt er alsnog besluitvorming. Soms in het eigen ministerie, maar bij flinke politieke stampij ook wel in het kabinet, want uiteindelijk wordt in samenspraak met de minister van Financiën en de minister-president bepaald hoe het geld wordt verdeeld.”

Spel van de verdeling

Met het ‘spel’ van de verdeling kreeg hij als SG op het ministerie van OCW ook te maken. Daar lieten de ministers het overleg over begrotingszaken met het ministerie van Financiën over aan de SG. Die deed dan samen met de directeur Financieel-Economische Zaken het voorbereidende werk. Hij herinnert zich een moeilijke politieke keuze die zowel minister Plasterk als zijn beide staatssecretarissen Marja van Bijsterveldt en Sharon Dijksma raakte. “Alle drie verdedigden ze persoonlijk hun portefeuille. Plasterk liet het een beetje begaan, gaf mij als SG opdrachten en kwam uiteindelijk met een beslissing die door de SG intern was voorgekookt. Een tamelijk harmonieuze manier van de pijn verdelen, die alleen lukt als de DG’s zich schikken naar de eventuele uitkomst. Als er een groot bureaucratisch gevecht over ontstaat, moet de SG de DG’s tot de orde roepen. De SG is immers de baas.”

Orde op zaken stellen

Hoe je in de SG-rol het benodigde overwicht of gezag ontwikkelt om op moeilijke momenten knopen door te hakken, hangt volgens Van der Steenhoven erg af van je persoonlijkheid. Als je geluk hebt, dwing je al direct bij binnenkomst respect af waardoor de DG’s tegen de SG gaan opzien. Bij hemzelf was dit, zowel als SG bij OCW als bij zijn waarnemend SG-schap bij het ministerie van BZK, niet het geval.

Bij OCW verkreeg hij zijn positie omdat het er bij zijn binnenkomst chaotisch was. Zo werden er vanuit het ministerie anonieme brieven geschreven naar kranten en naar de Tweede Kamer, waarin stond dat de ambtelijke top door integraal management losstond van het ambtelijk apparaat. Ook speelde in die periode de hbo-fraudezaak volop, waarbij dubieuze subsidieconstructies aan het licht kwamen. Aan hem, de nieuwkomer, de taak om orde op zaken te stellen. “Ik nam honderd dagen de tijd om te praten met alle verantwoordelijke directeuren en DG’s, alles goed uit te knobbelen en de piketpalen wat te verplaatsen. Mijn aanpak werd zonder aarzeling opgevolgd, omdat men wel aanvoelde dat het zo niet verder kon. Dan heb je een andere manier van werken.”

Mandaat van Maria

Voor het herstellen van de orde tijdens die institutionele crisis kreeg hij het mandaat van minister Maria van der Hoeven. Waar de bewindspersoon de SG meestal alleen opdracht geeft om de zaken te regelen en zich verder afzijdig houdt, was Van der Hoeven bij de departementale reorganisatie nadrukkelijk aanwezig. Zo gingen Van der Steenhoven en Van der Hoeven samen naar de Kamer, gaven ze samen persconferenties en presenteerden ze samen plannen. “Enerzijds omdat de Tweede Kamer erbij betrokken was vanwege uitspraken en ingediende moties over de bestuursstructuur en bestuurscultuur op het ministerie van OCW. Anderzijds hield Van der Hoeven alles wat zich binnen haar politieke verantwoordelijkheid afspeelde sowieso bijzonder goed in de gaten. Ze was een keihard werkende minister die alles las en niets over haar kant liet gaan.”

Support van je minister

De SG vond de bemoeienissen van – oneerbiedig gezegd – ‘micromanager’ Van der Hoeven prettig. “Ik was met een zware opgave binnengekomen en dan wil je absoluut de dekking en de support van je minister hebben. Bovendien was ik er voorstander van dat de minister interesse had in wat er in het ministerie en bij reorganisaties speelde.” In overleg met haar en zijn adviseurs trad hij met het verhaal over de chaos op OCW naar buiten, wat een flinke discussie opleverde in het SG-overleg (het wekelijkse beraad van de SG’s van alle ministeries op woensdagmiddag in het ministerie van AZ). “Maar wij hadden daar bewust voor gekozen. Van der Hoeven nam de leiding van het apparaat niet over, maar gaf wel duidelijk politieke instructies. Ik heb bij álle ministers altijd de vrijheid gevoeld om datgene te doen wat ik het beste vond voor het departement.”

Jamby-affaire

Een van de kwesties die in zijn begintijd op het ministerie van OCW speelden, was de Jamby-affaire. Voormalig minister Loek Hermans van Onderwijs had met softwarebedrijf Jamby van Adam Curry een deal gemaakt tijdens een werkbezoek. Tegen de aanbestedingsregels in gaf Hermans de DG opdracht om de deal in elk geval te laten doorgaan, waarop de DG besloot de factuur in vier stukken te hakken. De accountantsdienst protesteerde en de toenmalige SG besloot op basis van juridisch advies om de drie uitvoerende ambtenaren onder de DG te ontslaan. Een uitermate gevoelige zaak omdat zowel de minister als de DG bij de deal betrokken waren. “Dit had een ongelooflijke consequentie voor het gevoel van veiligheid en eerlijkheid in het ambtelijk apparaat en voor wat er leefde op de gangen.”

“Ik heb bij alle ministers altijd de vrijheid gevoeld om datgene te doen wat ik het beste vond voor het departement.”

Fouten maken mag

Tijdens zijn ‘honderddagenplan’ verdiepte Van der Steenhoven zich in de structuur, de posities en de cultuurelementen op het departement. Hij voerde gesprekken met de betrokken DG, de drie ontslagen ambtenaren en andere belangrijke spelers, zoals groepen die zich bezighielden met cultuurverbetering. “In cultuurveranderingsconferenties leerde ik waar het fout kan gaan en tijdens werkconferenties keken we waar verbetering was aan te brengen. Daar komen mijn mantra’s vandaan: ‘Fouten maken mag, alleen niet met opzet en geen twee keer dezelfde’, en: ‘Wees assertief in je advisering, maar niet te eigenwijs’. Zaken die voor de hand liggen, maar daar op dat moment niet, en die we in het cultuurprogramma vervolgens hebben uitgerold.”

“De matrixorganisatie is verstandig, maar je moet hem regelmatig vernieuwen en wellicht op een gegeven moment weer afschaffen.”

Succesvolle reorganisatie

Dat de reorganisatie slaagde, is deels te danken aan het verbeteren van kleine zaken die iedereen direct merkte. “Bijvoorbeeld door meteen na de bestuursraadvergadering op maandagmorgen een lunch te houden met alle directeuren, waar zij direct te horen kregen wat er die ochtend door de DG’s was besloten.” Een tip die Van der Steenhoven graag aan toekomstige SG’s meegeeft: kleine ingrepen kunnen al een enorm effect hebben op een veranderde werkwijze.

Zijn andere tip bij een cultuurverandering is om vol te houden: “Toon durf, geef het goede voorbeeld door eerlijk en rechtvaardig te zijn, en houd vol.” OCW was destijds opgesloten in zichzelf, het beleid werd op kamertjes achter bureaus gemaakt. ‘Van buiten naar binnen’ werd het nieuwe adagium. “We deden wedstrijdjes wie het best van buiten naar binnen kon organiseren, met allerlei leuke plannen, en gaven de medewerkers hiervoor flink de ruimte. Dit werkte, maar als je het niet goed onderhoudt, valt het weer terug.”

De matrixorganisatie

Omdat de stelseldirecties verkokerd waren, introduceerde hij ook de matrixorganisatie. Hij hield de stelsels oftewel kolommen in stand, en liet daar aparte ‘themadirecties’ dwars doorheen gaan. “Neem de lerarensalarissen, een onderwerp dat speelt in diverse stelsels. Als je dit per stelsel wilt oplossen en niet met elkaar communiceert, krijg je een verkokerde aanpak. Terwijl ook de politieke agenda vraagt om dwars door de stelsels heen te overleggen over zaken zoals arbeidsvoorwaarden en aantrekkingskracht voor leraren.” De directeuren van de themadirecties koppelde hij telkens onder een van de DG’s, zodat de bestuursraad, het hoogste besluitvormingsorgaan binnen de organisatie, in omvang beperkt bleef. Toch zag Van der Steenhoven de matrix als iets tijdelijks. “De matrixorganisatie is verstandig, maar je moet hem regelmatig vernieuwen en wellicht op een gegeven moment weer afschaffen. Dat heeft mijn opvolger gedaan.”

Negatief in de spotlights

In 2004 kwam Van der Steenhoven als SG bij OCW plots negatief in het nieuws toen in het debat in de Tweede Kamer werd gesproken over afvloeiingsregelingen van enkele OCW-ambtenaren. Deze overeenkomsten waren gesloten door minister Van der Hoeven en de SG, en de Algemene Rekenkamer berichtte er kritisch over. De Tweede Kamer vond de regelingen veel te ruim en bepleitte terugbetaling.

Plotseling kwam PvdA-kamerlid Mariëtte Hamer met een persverslag uit 1992 op de proppen dat in de Kamer werd rondgedeeld. Hierin ging het om het uitdelen van bonussen aan de leiding van het ministerie van WVC. Hamer legde een verband tussen de handdrukken van 2004 bij OCW en de bonussen van 1992 bij WVC. Ze vroeg minister Van der Hoeven of zij die geschiedenis kende en of de SG haar daarover had geïnformeerd. “De minister ontkende dat zij hiervan op de hoogte was, hetgeen uiteraard klopte. Achteraf was het beter geweest als ik haar hierover had geïnformeerd, maar ik had daar na twaalf jaar niet meer aan gedacht. Het kwam ineens op in het debat met een verdachtmaking in mijn richting en werd erg op mijn persoon gespeeld. Dat is afgrijselijk. Je gaat door de grond.”

Veel steun van collega’s kreeg hij niet. “Ik heb me toen heel eenzaam gevoeld. Nadat ik uit het ambt was, hoorde ik van andere collega’s dat zij zich ook alleen hadden gevoeld als hen iets overkwam. Er is zelden iemand die een uitgestoken hand aanbiedt.” In het SG-overleg werd besproken of een SG wel met zijn honderddagenplan naar buiten mocht treden. Sommigen waren van mening dat je dit niet behoorde te doen. “Ze vonden dat je daarmee de vuile was buiten hangt, terwijl je die beter binnen kunt houden. Ambtenaren zijn dus niet zelfsprekend in de media, dat is onder alle omstandigheden de minister. Zo is nog steeds de heersende opvatting.”

De ministeriële verantwoordelijkheid

In ons bestel hoor je volgens Van der Steenhoven in alle omstandigheden in de eerste plaats de minister te dienen en in de tweede plaats de staatssecretarissen. Ook wanneer je als SG veel vrijheid hebt en veel mag, moet de minister als portefeuillehouder volledig eindverantwoordelijk zijn. “Voor mij was bij het bespreken van zaken altijd duidelijk: de minister is de baas. Soms gaf ik adviezen die dwars ingingen tegen wat de minister zelf wilde of beoogde, maar het was aan hem of haar om de verantwoordelijkheid te nemen en die wel of niet naast zich neer te leggen. Jan Riezenkamp zei altijd: ‘Minister, ik begeleid u tot aan de afgrond, maar ik spring niet mee.’ Dat vind ik erg mooi, want het geeft precies aan waar de verantwoordelijkheden van de SG en DG’s ophouden.” Als je in een overleg met collega’s van andere ministeries verder gaat dan wat je minister wil, leidt dit volgens Van der Steenhoven tot grote spanningen in je apparaat, maar ook op het systeem als zodanig.

“Kleine ingrepen kunnen al een enorm effect hebben op een veranderde werkwijze.”

Departementsoverstijgende vraagstukken

Voor departementsoverstijgende maatschappelijke vraagstukken stelt hij een andere aanpak voor. Zo was zijn laatste opdracht voor zijn pensioen om de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (Wiv) te moderniseren. Hierbij waren zeven departementen betrokken. “Op mijn vraag wie de uiteindelijke verantwoordelijke was, kreeg ik als antwoord dat er zeven ministers verantwoordelijk waren. Dan is er in mijn ogen maar één verantwoordelijke en dat is de minister-president.”

Hij vroeg en kreeg vrij toegang tot de minister-president, stelde op het hoogste niveau van kennis en invloed van die zeven ministeries een stuurgroep met onvervangbare mensen samen en inventariseerde daarmee de problemen. “Hier kwamen zestig kwesties uit, die ik met een team van jonge honden ben gaan aanpakken. Na twee maanden hadden we het wetsvoorstel ingediend.” Een werkwijze die volgens hem alleen mogelijk is als je het aan de bovenkant goed organiseert en er een grote, vaak politieke noodzaak is om het voor elkaar te krijgen.

Scheiding van inspectie en advies

Op het ministerie van WVC was het gebruik dat de Inspectie voor de Gezondheidszorg niet zelfstandig en onafhankelijk functioneerde, maar als onderdeel van het directoraat-generaal Volksgezondheid. Dit was een ongewenste situatie. “Mijn idee is dat de inspectie als dienst onder de SG valt, maar zelfstandig en onafhankelijk moet kunnen werken. En dan niet in een adviserende rol, maar met een zo onafhankelijk mogelijke toezichthoudende rol. Zo ontstaat er ook een onafhankelijke advieslijn naar de Tweede Kamer waarvan de minister kennis kan nemen en waarop hij commentaar kan leveren. Als je als inspectie en IG instellingen gaat adviseren, kun je geen goed toezicht meer houden. In die zin ben ik van de preciezen.”

Bij elk ministerie probeerde hij de beleidscyclus volledig te herstellen. Als de inspectie te veraf stond, liet hij die verplicht deelnemen aan de bestuursvergadering op maandagmorgen. “Daar kon de IG horen wat de DG’s bewoog en waarom de dingen gingen zoals ze gingen.” Ook de uitvoering liet hij direct deelnemen aan die beraadslagingen. “Bij het zelfstandig bestuursorgaan (zbo) met de studiefinanciering zat er bij wijzigingen in het bestel altijd een raad van toezicht tussen de uitvoerder en het ministerie. Daardoor verliep dit niet altijd snel en soepel. We hebben die zbo-status eraf gehaald en er weer een dienst van gemaakt met een DG-uitvoering. Dat zou ik overal zo doen.”

Rust, ruimte, resultaat en rekenschap

Voor toekomstige topambtenaren noemt Van der Steenhoven ‘de vier r’en’ als belangrijkste competenties: rust brengen in de organisatie, ruimte aan je medewerkers geven om te excelleren en binnen kaders een eigen invulling aan taken te geven, resultaat bereiken en rekenschap afleggen, oftewel goed kunnen verdedigen waarom je dingen hebt gedaan. “Deze invalshoeken heb ik altijd gepredikt.”

Cruciale eigenschappen van leidinggevenden noemt hij het goede voorbeeld geven om een organisatie met je mee te krijgen, durf hebben om dingen aan te pakken en maatregelen te nemen – vooral als het om personele zaken gaat – rechtvaardig zijn en eerlijkheid uitstralen voor zover het kan. “Het is onrechtvaardig om drie ambtenaren op straat te zetten terwijl ze in opdracht handelen. Als je die mensen in ere herstelt, is dat voor iedereen zichtbaar. En zo zien ze ook dat er nog een rechtvaardige hand is.”