Als vicefractievoorzitter van D66 had Van Boxtel intensief meeonderhandeld over het regeerakkoord voor Paars II. Toen het in die laatste fase van de onderhandeling alleen nog ging over posten en personen, besloot Van Boxtel zijn gezin achterna te gaan op vakantie. “Wil je nog iets?”, had fractievoorzitter en medeonderhandelaar Thom de Graaf hem gevraagd. “Je kunt me altijd bellen.” De Graaf belde drie keer. Uiteindelijk kwam er vanuit de nieuwe coalitie de wens om iets voor de grote steden te doen: “Daar was een crisis: in het bouwen en met sociale integratie.”

Van Boxtel zei ‘ja’ tegen het ministerschap voor Grotestedenbeleid en Integratiebeleid, en kreeg al snel het overheidsinformatiebeleid erbij. Bij de afspraken die bewindslieden op het ministerie over de taakverdeling maakten, kreeg hij bovendien de paspoorten onder zijn hoede; een onderwerp met veel gevoeligheden waar eerder al bewindslieden op waren gesneuveld. Er kwam een heel pakket bij, zeker omdat het overheidsinformatiebeleid ineens in de ‘limelight van de belangstelling (in de schijnwerpers, red.) kwam te staan’, vertelt hij. “De opkomst van het internet, e-mailen, een netwerk voor de Rijksoverheid.” In zijn portefeuille zat bovendien het ‘millenniumprobleem’; de zorg of computersystemen de cijfermatige overgang naar de nieuwe eeuw aankonden. Dat probleem was ontstaan doordat systemen bij het noteren van het jaartal alleen de laatste twee cijfers gebruikten.

Twee hutkoffers vol

Van Boxtel kon bij zijn werk als minister putten uit de lessen en ervaringen die hij eerder in zijn loopbaan had opgedaan. “Ik heb lang als organisatieadviseur gewerkt. Van mijn leermeester Hans Andersson kreeg ik mee: verdiep je tot op de bodem in waar bedrijven en instellingen mee bezig zijn, zodat je echt snapt wat hun primaire proces is.” Die les heeft hem bijvoorbeeld bij het paspoortdossier erg geholpen. “Ik weet nog dat ik tegen mijn toenmalig directeur-generaal Jan-Willem Holtslag zei: ‘Ik wil het hele paspoortdossier een keer mee naar huis’. Die begon toen vreselijk te lachen: ‘Dat zijn wel twee hutkoffers vol’, want we zaten in een nieuwe aanbesteding voor het paspoort.” Van Boxtel nam de hutkoffers toch mee naar huis, en besteedde een weekend aan het lezen daarvan. “Daar heb ik vier jaar lang plezier van gehad.”

Hoewel zo diep in de materie duiken niet gebruikelijk is voor een bewindspersoon, kan Van Boxtel het wel aanraden. “Als je goed wil besturen, moet je toch echt begrijpen waar het over gaat.” Zeker wanneer het gaat over lastige onderwerpen, waar het paspoort er voor Van Boxtel een van was. “Het is een belangrijk document en was politiek gevoelig geworden. Genoeg reden om te zeggen: maak het je eigen en zorg dat je het in een proces krijgt waarmee vertrouwen gecreëerd kan worden.” Hij creëerde dat vertrouwen bijvoorbeeld door een aparte commissievergadering voor de Kamer te organiseren, om alle Kamerleden - coalitie én oppositie - in een keer bij te praten ‘over wat we gaan vragen (in de aanbesteding, red.), en te luisteren naar hun belangrijkste punten daarbij’. Wat leverde deze aanpak hem op? “Het was een vrij onorthodoxe aanpak, vond ook de Kamer. Tegelijkertijd krijg je vertrouwen, en hebben we het naar een goed eind kunnen brengen.”

"Ik ga je niet voor de voeten lopen, maar wil het wel helemaal meemaken. Daar waar overlegmomenten zijn of keuzes aan de orde komen, wil ik betrokken zijn"

‘Wat wilt ú?’

Een minister opereert natuurlijk niet alleen. Hoe werkte Van Boxtel aan dit dossier samen met zijn ambtenaren? “Ik heb de club die ermee bezig was heel dichtbij me gehaald. Vooral de DG en de directeur; ik heb ze alle vertrouwen gegeven.” Hij wilde wel op de cruciale momenten sturing kunnen geven, gaf hij ze mee. “Ik ga je niet voor de voeten lopen, maar wil het wel helemaal meemaken. Daar waar overlegmomenten zijn of keuzes aan de orde komen, wil ik betrokken zijn.” Een anekdotisch moment in het paspoortdossier was de keuze voor de vormgeving. Zijn ambtenaren hadden ontwerpers uitgenodigd en drie bureaus presenteerden hun ideeën bij Van Boxtel. “Twee bureaus kwamen met mooie plaatjes en gedoe. Eén kwam binnen in spijkerbroek en hemd en had niks, ook geen presentatie. Ik zei: ‘Wat wilt u?’ De ontwerper antwoordde: ‘Ik kom eerst vragen: wat wilt ú?’ Toen heb ik meteen gezegd: ‘Die nemen we.’” Dat was Jaap Drupsteen, die eerder guldenbiljetten en postzegels had ontworpen. Van Boxtel reageerde: “‘Ik wil het meest veilige paspoort ter wereld. Je mag gaan spelen, maar het moet wel simpel en strak zijn, en al die veiligheidskenmerken helder kunnen positioneren.’”

Tachtig procent vernieuwen

Van Boxtel hechtte aan een oorspronkelijke kijk van de mensen met wie hij werkte. In die tijd moest Van Boxtel een nieuwe directeur overheidsinformatiebeleid werven. Dat werd Jan Lintsen, nu vicevoorzitter van het college van bestuur bij de Universiteit van Amsterdam. “Normaal werf je iemand binnen de Rijksoverheid die tachtig procent moet beheersen en twintig procent moet vernieuwen. Hier was het precies andersom.” Die benodigde vernieuwing hing samen met de komst van nieuwe technologie; internet en alles wat daarmee samenhing. Ook het millenniumprobleem kwam er eraan, met een groot afbreukrisico, zag Van Boxtel. “Dat vereiste iemand die zelf een antenne had voor vernieuwing, mensen kon enthousiasmeren en pioniersruimte moest krijgen.”

De opkomst van het internet zorgde voor grote maatschappelijke veranderingen, met impact op de overheid. “Ik heb toen in het kabinet gezegd: ‘De drie lagen van de overheid komen onder druk door deze digitale revolutie. Voor de burger is de overheid gewoon plat en een ingangskanaal. Daarachter moeten wij die gelaagdheid organiseren. Dat was echt een kanteling in denken.” In die periode kwam bijvoorbeeld het portaal overheid.nl tot stand, dat verwijst naar informatie en diensten van alle overheden.

Verandering van tijdsgewricht

De aanpak van het millenniumprobleem bood de overheid mogelijkheden om de IT te vernieuwen, omdat er toen budget beschikbaar was, vertelt Van Boxtel. “Het project zelf heeft niet zoveel gekost, veel is toen gebruikt om systemen te vervangen.” Daarnaast veranderde het beeld over het belang van IT, schetst hij: “De vitale infrastructuur was altijd water, elektriciteit en verkeer en vervoer. Daar kwam ineens de IT-infrastructuur bij, dat was toen niet zo goed doordacht. We hebben destijds bijvoorbeeld de eerste IT-oefeningen gehad.”

Het was een verandering van tijdsgewricht, concludeert hij. Niet lang daarvoor had premier Kok nog met de muis op een scherm bewogen, waarmee hij liet zien geen idee te hebben van hoe hij een computer moest bedienen. Van Boxtel nam de andere bewindslieden in deze ontwikkelingen mee door nota’s te schrijven, maar vooral door erover te vertellen en te laten zien wat hij deed. “Dat moet je met enthousiasme doen en zorgen dat de koudwatervrees een beetje wegblijft.”

"De steden kwamen voortdurend voor meer geld. Terwijl ik tegen de Tweede Kamer moest zeggen: ‘U moet nu op afstand blijven’. Dat was spannend"

Eigen begroting

CDA-leider Jaap de Hoop-Scheffer had aan het begin van Van Boxtels ministerschap enigszins smalend gezegd: ‘Dit is de minister voor Spek en Bonen. “Ik heb er gewoon maar om gelachen.” Een programmaminister heeft, zoals dat heet, geen eigen portefeuille. Toch slaagde Van Boxtel erin een begroting te krijgen voor het grotestedenbeleid. Hoe kreeg hij dat voor elkaar? “Dat heb ik in het constituerend beraad afgedwongen. Ik had al tijdens het kennismakinggesprek met premier Kok gezegd dat ik een eigen begroting wilde.’” Hij had daar ook een oplossing voor bedacht: een extra-comptabele staat - die geen onderdeel is van de boekhouding - met daarin de middelen die ook op andere ministeries onder zijn (coördinerende) verantwoordelijkheid vielen. Hij vindt het onbegrijpelijk dat programmaministers na hem dat niet hebben gedaan. “Dan heb je geen echte macht en ben je afhankelijk van je collega's of ze willen meewerken.”

In 1999 sloot Van Boxtel vanuit het grotestedenbeleid convenanten met vijfentwintig steden. “Met die convenanten daagden we ze uit om een aanvalsplan te maken op drie domeinen: op de ruimtelijke pijler, de sociale pijler en de volkshuisvesting. Binnen die drie pijlers wilden we goede plannen zien: hoeveel gaat u bouwen? Wat gaat u bouwen? Wat gaat er in sociale infrastructuur verbeteren om de cohesie in wijken te versterken? En wat gaat u economisch doen om ook werkgelegenheid te borgen? Wij toetsten die plannen op hoofdlijnen, daarna gaven we voor een aantal jaar het vertrouwen.”

Deze aanpak vroeg dikwijls om bestuurlijke manoeuvres, vertelt hij. “De steden kwamen voortdurend voor meer geld; burgemeesters en vakwethouders zetten daar lobby’s voor op. Terwijl ik tegen de Tweede Kamer moest zeggen: ‘U moet nu op afstand blijven’. Dat was spannend, want als er iets misging, werd een collega (bewindspersoon, red.) naar de Kamer geroepen en die kon eigenlijk alleen maar zeggen: ‘Sorry, dat geven wij nu uit handen aan de steden.’”

Wijkwethouder van Nederland

Hij ging veel naar de steden toe. “Voordat we een convenant sloten, ging ik de wijken bekijken waar het om ging. Ik werd wel eens badinerend ‘de wijkwethouder van Nederland’ genoemd.” Hij kwam daarover in een publiek conflict met een van de grootstedelijke wethouders. “Omdat ik zei: ‘Ik denk dat ik vaker in die moeilijke wijk in Amsterdam ben geweest dan u.’” Dat sluit aan op zijn eigen visie op besturen. “Als je vindt dat er lateraal nieuw beleid ontwikkeld moet worden, dan moet je ook weten waar het over gaat.”

Wat leerde hij verder van deze vernieuwingsaanpak die hij zelf als ‘onconventioneel’ bestempelt? “Je leert onderhandelen, gas geven, maar ook dat je af en toe moet remmen om iets te laten beklijven of te laten gebeuren.”

"Ik zei: ‘Jan, bij jou zitten de gevangenissen. Als al die deuren openspringen, hebben we een issue"

Millenniumbug

1 januari 2000 was een belangrijk moment voor hem, vanuit zijn verantwoordelijkheid voor het overheidsinformatiebeleid. Het moment suprême voor de millenniumbug. De spanning daarover begon al vroeg, toen hij zich bewust werd van deze verantwoordelijkheid. Naast interesse realiseerde hij zich: “Het is een super bananenschil. Niemand wist precies waar het over ging; nou, het ging over alles.” Ook over de vorderingen van de andere departementen. “Ik ben in die periode overal geweest, tot onder de grond waar de Nederlandse veiligheid voor de luchtvaart zit, bij Schiphol, KLM, bij de waterwerken in Zeeland… Tot aan de tanks die we toen in Joegoslavië hadden staan toe. Overal zaten nulletjes en eentjes in.”

Gelukkig beseften de andere leden van het kabinet ook dat er iets moest gebeuren. “Ik heb één collega nog eens aan zijn jas moeten trekken. Dat was Jan Pronk op VROM. Ik zei: ‘Jan, bij jou zitten de gevangenissen. Als al die deuren openspringen, hebben we een issue.’ Meest pregnant waren de waterhuishouding, elektriciteit en sociale zaken. Kunnen de uitkeringen overgemaakt worden, blijft er geld uit de muur komen? Al dat soort vragen waren relevant om te checken.”

Leg het uit

Voor de communicatie over de aanpak van het millenniumprobleem was een nationaal dekkende structuur ingericht. Overheidsbreed met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en andere koepels. “We deden het niet ieder op eigen houtje, kanaliseerden het allemaal. Crisiscommunicatie is echt iets anders dan gewone communicatie. Dus dan moet je korte lijnen hebben, een beetje militaristisch zijn en zeggen: ‘Dit is de manier waarop we werken.’”

Samen met Jan Timmer, het gezicht vanuit het bedrijfsleven, kwam er een communicatieprogramma gericht op het Nederlandse publiek. “In de zin van ‘Voel u veilig, we hebben het onder controle.’” Managing public confidence, noemt Van Boxtel dat. Hij moest veel optreden om te laten zien wat er gebeurde en hoe ver de overheid was. Tot op het laatste moment aan toe, zo bleek. Maurice de Hond vertelde drie dagen voor de eeuwwisseling op tv: ‘Ik vertrouw het niet. Als ik u was, zou ik water en primaire levensbehoeften gaan inslaan.’ De Hond had wel enig gezag, hij had bijvoorbeeld net een boekje over de internetrevolutie geschreven. Dat vraagt om een stevige reactie van de minister. “Daar moet je gezaghebbend overheen zeggen: ‘We zijn echt op orde en hebben alle maatregelen genomen.’”

"Ik heb iedereen van meet af aan volledig meegenomen in die aanpak. Je moet voortdurend afstemmen, luisteren en overtuigen als je denkt dat er toch een andere keuze nodig is. Leg het uit!"

Een inkoppertje

Toen het nieuwe millennium was begonnen, veranderde de teneur van de vragen. “Op 2 of 3 januari moest ik naar NOVA (voorloper van Nieuwsuur, red.). De interviewer begon met de vraag: ‘Nou meneer Van Boxtel, waar was dat nou allemaal voor nodig?’ Een inkoppertje. Ik heb alleen gezegd: ‘Ik ben benieuwd naar wat uw vraag was geweest als er echt iets fundamenteel mis was gegaan. De interviewer antwoordde: ‘Daar heeft u wel een punt.’ We hebben het goed gedaan, er is niks misgegaan. Dan kun je zeggen: ‘Hebben we er niet te veel geld in geïnvesteerd? Was het niet ongerustheid over niks?’ Dat zijn vragen uit het ongerijmde.”

Van Boxtel staat over het algemeen nog steeds achter zijn werkwijze van destijds: “Misschien had ik bij het aanpakken van de millenniumbug dingen in de uitvoering beter of anders kunnen doen. Maar ik heb iedereen van meet af aan volledig meegenomen in die aanpak, bijvoorbeeld de gemeenten en provincies. Je moet voortdurend afstemmen, luisteren en overtuigen als je denkt dat er toch een andere keuze nodig is. Leg het uit!”

Zijn ervaringen rondom het millenniumprobleem waren een basis voor het aanpakken van andere grote vraagstukken in zijn loopbaan. “Bij Menzis heb ik als directievoorzitter de hele IT moeten vervangen. Met een miljardenomzet en bijna tweeëneenhalf miljoen verzekerden was dat een enorme operatie. Dan kan je putten uit de lessen van rond de eeuwwisseling. Er gaan altijd weer luikjes open: hoe ging dat toen met het crisismanagement?”

Terug naar je verantwoordelijkheden

Ook de coronaperiode was zo’n crisissituatie. Zijn eerdere ervaringen kwamen weer van pas. Van Boxtel was de eerste coronaperiode nog zes maanden in functie als president-directeur van de NS. “We moesten blijven rijden. En het was mijn verantwoordelijkheid om de NS veilig door corona te brengen. Dan is het lastig als de minister op televisie zegt: ‘We hebben hele goede mondkapjes en die gaan allemaal naar de ziekenhuizen.’ Op zo'n moment ben ik verantwoordelijk voor meer dan 20.000 NS’ers die vroegen: ‘Worden wij nou op pad gestuurd met inferieure middelen? Onze conducteurs staan toch ook bij de trein waar mensen in en uit komen?’ Het was allemaal onontgonnen terrein. Maar je moet het wel terugbrengen naar je verantwoordelijkheden op dat moment. Daarom moest ik ook met de minister stoeien en zeggen: ‘Wij moeten óók goede spullen krijgen.’” Van Boxtel is stellig over wat de overheid van dit soort crisissen opsteekt: “Ik denk dat er vaak niet goed wordt geleerd van voorgaande ervaringen.”

De millenniumbug en corona; twee crisissen die hij vanuit verschillende posities beleefde. Zo kreeg hij in coronatijd bij de NS te maken met beleid van buitenaf. Hoe ervaarde hij dat? “Bij tijd en wijle was dat moeizaam. Het voordeel is dat je Den Haag kent, je weet hoe het werkt, bij wie je moet zijn en hoe je kan inbreken als je denkt: het gaat niet snel genoeg. Soms moet je dan door roeien en ruiten gaan. Daarmee heb je niet altijd het beste antwoord, maar kun je in ieder geval zeggen: ‘Ik heb er alles aan gedaan om het intern zo goed mogelijk te verantwoorden.’”

"Mijn ergernis was altijd dat de politiek enorm bezig is met nieuw beleid en nooit achteromkijkt: doen we het eigenlijk wel goed?"

Politiek versus uitvoering

Bij de NS zag hij hoe er in Den Haag over de uitvoering wordt gedacht en beslist. “Ik heb daar veel met Alexander Pechtold over gesproken, die toen als algemeen directeur naar het CBR ging. Er is een wereld van verschil tussen wat er voortdurend aan nieuw beleid wordt gemaakt en wat er in de praktijk kan worden uitgevoerd. Daar krijg je echt hoofdpijn van.” Over de aansluiting van de politiek op de uitvoering is Van Boxtel duidelijk. “Ik heb twaalf jaar in de politiek mogen werken, maar ben ook lang uit de politiek en in andere sectoren werkzaam geweest. Mijn ergernis was altijd dat de politiek enorm bezig is met nieuw beleid en nooit achteromkijkt: doen we het eigenlijk wel goed? Dat gebeurt gelukkig de laatste tijd meer, na al die enorme crises in de uitvoering.”

Van Boxtel legt uit hoe dat volgens hem ontstaat. “Er wordt weinig geluisterd naar mensen die aangeven: ‘Niet alles tegelijk; zullen we eerst eens afmaken wat we zijn begonnen?’” Hij geeft daarbij een voorbeeld uit zijn ministerstijd. Samen met scholen en instellingen maakte hij een gestructureerd inburgeringsplan. “Op het eind draaide dat als een tierelier. Dan komt er een nieuw kabinet en gaat de hele inburgering weer op de helling.” Hij vindt dat ook het parlement daar een rol bij speelt. “Het parlement moet zich iedere keer afvragen: als we iets gaan veranderen, weten we dan wat dat voor de uitvoering betekent?” Je moet daar goed naar luisteren, meent Van Boxtel. “Kunnen we het wel en in welk tempo? Wat gaat die transitie vragen aan menselijke inspanning? En heb je de geschikte mensen?”

Verdiep je

Aan de ambtelijke kant is deskundigheid cruciaal bij dat soort beleidsprocessen, vindt Van Boxtel. “Je moet mensen hebben die goed kunnen besturen en doorpakken, maar ook mensen die kunnen vertellen hoe het zit. Ik leerde van Hans Andersson: verdiep je in het primaire proces. Bij de NS dacht ik in het begin: ik moet overal mee naartoe; op de trein, mee schoonmaken, naar het onderhoud, omdat ik moet snappen wat al die mensen doen.” Hij vertaalt dit naar een advies voor de ambtelijke diensten. “Bij voorgenomen beleidsveranderingen zou iedere minister een uitvoeringsrapportage moeten krijgen waarin staat: kan het en zo ja, hoe werkt dit dan in de uitvoering? Gemaakt door de mensen die er iets van weten.”

Van Boxtel deelt nog een aantal lessen uit zijn tijd als minister. Bijvoorbeeld dat je als kleinste partij in de coalitie moet leren timen in de ministerraad, en niet bij ieder onderwerp het woord moet willen voeren. “Want dan erodeer je je gezag. Je moet afspreken: wat vinden we echt belangrijk, los van ieders portefeuille? En breng er ook af en toe wat humor in, het is al zwaar genoeg allemaal. Verder: sta voor je mensen. Begin als bestuurder met vertrouwen geven; je kunt er niet om vragen. En dan hoop je dat je het terugkrijgt. Uiteindelijk is dat eigenlijk altijd zo.” Volgens Van Boxtel staat dat los van politieke kleuren. “Of een ambtenaar nou PvdA of VVD stemt, doet er niet toe. Mensen werken vanuit het besef: ik werk voor de bewindspersoon, dat nemen ze bloedserieus. Dan ontstaat er een enorme vertrouwensband.” Hij stond daarbij graag in contact met de vakambtenaren. “Ik haal die mensen graag bij me aan tafel, daar kan ik van leren. Zij weten vaak meer dan ik.”

"In de kern is het telkens weer de vraag: voor wie doe je het en kunnen die dat aan?"

Voor wie doe je het?

Wat leerde hij als hoofd van een publieke dienstverlener? “Op een gegeven moment komen er dingen voorbij waarbij je aanvoelt: wacht even, dit is belangrijk. Je rijdt treinen voor je klanten, niet voor jezelf. Daar moet je een antenne voor ontwikkelen en je moet weten: voor wie doe ik dit eigenlijk? Dat klinkt heel makkelijk en toch is dat in de kern telkens weer de vraag: voor wie doe je het en kunnen die dat aan?”

Tot slot noemt Van Boxtel het belang van simpelweg plezier hebben in wat je doet. “Met bijna alle mensen waarmee ik heb gewerkt op het ministerie heb ik plezier gehad, de leuke dingen gevierd.” Bijvoorbeeld na het behalen van een mijlpaal. Zijn devies: niet direct doorpakken, maar ook stilstaan en mensen blijk van waardering geven. “Toen het convenant met de vijfentwintig grote steden was getekend, zorgden DG Van Halder en ik de volgende dag voor taartjes en koffie. Je moet dat samen vieren, dat hoort erbij.”