Gevraagd als SG

Joustra was al enkele jaren directeur Juridische Zaken en plaatsvervangend SG van het ministerie van L&V, in 1989 omgedoopt tot het ministerie van LNV, toen hij werd gevraagd voor de functie van SG. “Ik aarzelde. Er was destijds ook een vacature van DG waarvoor ik wilde gaan. Ik was jong, wist dat ik nog een tijdje mee moest en als DG kon ik nog eens een stapje maken. Maar als je wordt gevraagd als SG, dan doe je dat. Blijkbaar had men op dat moment vertrouwen in mij.”

Het waren de jaren van de omslag van het landbouwbeleid. De visserijquotering, het melkquotum en het milieubeleid zorgden begin jaren tachtig dat voor het eerst de bedrijfsvoering werd beperkt. “Juristen waren in die tijd niet erg populair in de landbouw. Want opeens kregen boeren en vissers te horen: ‘dit mag niet’, ‘dat mag niet’ en ‘je moet een stap terug’. Het departement was altijd de vriend van de boeren, die ze vertelde hoe ze meer konden produceren en meer konden verdienen, maar werd ineens een politieagent.” Joustra ging de uitdaging desondanks aan en mocht vooral tegen het eind van zijn SG-loopbaan flink aan de bak tijdens diverse veterinaire crises.

Mond-en-klauwzeer

De voormalig topambtenaar kreeg er in relatief korte tijd drie voor zijn kiezen: de gekkekoeienziekte (BSE) in 1996, de varkenspest in 1997 en mond-en-klauwzeer (MKZ) in 2001. Stuk voor stuk gebeurtenissen die een grote maatschappelijke impact hadden en veel in de media kwamen. “Het waren markante momenten die buitengewoon diep ingrepen. Vooral mond-en-klauwzeer trof hele regio’s en houdt mensen na twintig jaar nog steeds bezig.”

Hij herinnert zich de eerste televisiebeelden van MKZ in Engeland, waar dieren op brandstapels terechtkwamen omdat er geen capaciteit was voor destructie. “MKZ is heel besmettelijk en kan via de wind worden overgedragen. We zagen het gevaar langzaam op ons afkomen.” Eind februari 2001 werd Joustra midden in de nacht gebeld met de mededeling dat testuitslagen uitwezen dat de ziekte Nederland had bereikt. “Een afschuwelijk moment dat me altijd is bijgebleven, omdat je weet hoeveel menselijk leed en vooral dierenleed dit met zich gaat meebrengen.”

Geroutineerd crisisberaad

’s Morgens om negen uur was er crisisberaad. “We hadden in die periode het twijfelachtige voordeel dat we al veel crises hadden gehad, waaronder de varkenspest en BSE. Hierdoor was de crisisstaf goed op elkaar ingespeeld en hadden we een grote routine.” De staf bestond uit ongeveer 25 mensen. “Theoretici zeggen dan: ‘Met zoveel mensen kun je niet vergaderen en in een uur klaar zijn.’ Maar als iedereen de urgentie ziet en zijn voorbereidingen treft, kun je in één uur crisisberaad houden. Voor ons was het helaas bijna ‘business as usual’.”

Regels uit Brussel

De vergaderingen werden kort en beperkt gehouden; het was vooral tijd om te handelen. “De MKZ-crisis was niet iets theoretisch, het was iets waarbij mensen daadwerkelijk actie moesten ondernemen.” Dit handelen werd voor een groot deel bepaald door regels uit Brussel. Naast een groep die oog had voor wat er nationaal gebeurde, werkte een tweede stafgroep daarom parallel aan alle Brusselse verplichtingen, onder andere rondom financiering. “Doe je dit niet op die manier, dan krijg je naast de feitelijke crisis ook nog een crisis met Brussel omdat je de zaken niet goed hebt geregeld.” Het handelen bestond dus deels uit een bureaucratisch proces en deels uit het nemen van maatregelen.

Bedrijven ruimen

Bij MKZ ging het om maatregelen die hard aankwamen en mensen direct raakten, want er moesten bedrijven worden geruimd. “Ruimen is een net woord voor bijna alle dieren doodmaken. En dat begon direct de volgende morgen.” Joustra ervoer het als een directe confrontatie, met veel maatschappelijke onrust. “Het leek wel een beetje op oorlogsvoering. Want je wist niet waar de vijand – het MKZ-virus – het volgende slachtoffer maakte.” Het crisisteam probeerde gebieden in te sluiten en hierbinnen alles te ruimen om zo het virus kwijt te raken. Met grote onzekerheid, want elk moment kon het ergens anders opduiken.

Voor het kiezen van die gebieden was goede informatie van groot belang. “Die kregen wij volop, maar we wisten ook veel niet.” In de crisisstaf zaten daarom onderzoekers van het wetenschappelijke Instituut voor Dierhouderij en Diergezondheid (ID-DLO), de voorloper van de hedendaagse Wageningen Bioveterinary Research, dat wetenschappelijk onderzoek deed naar MKZ en ook het mond-en-klauwzeervaccin produceerde. “Zo groeide onze kennis gaandeweg. We kozen zoveel mogelijk voor natuurlijke barrières, zoals rivieren. Die zijn voor een virus niet alleen vanwege de afstand een hindernis, maar zorgen van oudsher ook voor verschillende sociale samenhang aan beide oevers. Veel overdracht vindt immers plaats door mensen die op de bedrijven komen.”

"Het leek wel een beetje op oorlogsvoering. Want je wist niet waar de vijand – het MKZ-virus – het volgende slachtoffer maakte."

Korte en lange termijn

Joustra kreeg te maken met allerlei morele dilemma’s. Er was grote publieke discussie over de genomen beslissingen. Zijn crisisstaf hield daarom rekening met zowel de korte als de lange termijn. “Naast meteen beginnen met het aanpakken van de crisis, keken wij altijd naar wat dit structureel betekende. Als de crisis voorbij was, hoe moesten we dan verder? Hier is bijvoorbeeld de Wet herstructurering varkenshouderij (Whv) uit voortgekomen: stallen weg en woningbouw plegen. Zo probeerden we vanaf het begin de lange termijn te laten meespelen.”

De crisisstaf werd hiervoor in twee delen gesplitst. Eén stafdeel pakte de crisis aan en het andere dacht na over de toekomst. Beide vielen onder dezelfde voorzitter: Tjibbe Joustra. “Als je tegelijkertijd structureel wilt denken, moet je oppassen dat wie de crisis bestrijdt, zich niet ook bezighoudt met de langere termijn. Want die is voor de crisis op dat moment niet zinvol. Nadenken over de toekomst vergt bovendien andere vaardigheden en bekwaamheden. Lange en korte termijn moet je dus goed uit elkaar houden.”

“Je moet een crisisstaf de crisis laten managen. Dit is een professioneel gebeuren met deskundigen die daar veel vanaf weten.”

Crisisstaf zonder minister

Met de minister van Landbouw, Jozias van Aartsen tijdens de BSE-crisis en de varkenspest en Laurens Jan Brinkhorst tijdens de MKZ-crisis, had Joustra heel direct contact. Na de crisisstaf liep hij meestal even bij de minister langs om te zeggen hoe ze het wilden aanpakken. Zelf waren de ministers geen onderdeel van dit crisisberaad. Een bewuste keuze: “Je moet een crisisstaf de crisis laten managen. Dit is een professioneel gebeuren met deskundigen die daar veel vanaf weten. Zij moeten hun beste oordeel kunnen geven. Als een minister bij het crisisoverleg gaat zitten, worden sommige deelnemers voorzichtiger met het op tafel leggen van de problemen. En dat moet juist niet.”

Mediadruk

Ook met de mediadruk kon hij altijd prima omgaan. “De verdeling was dat de minister meestal de media te woord stond. Maar mediadruk hadden we in die tijd ook, en daar moesten we in voorzien.” Denken dat je niets hoeft te melden als er geen nieuws is, vindt hij een verkeerd uitgangspunt. “Dat je geen nieuws hebt, is vaak ook nieuws. Ook daarover moet je helder zijn. Als je belooft eens per twee dagen op een bepaald tijdstip een persconferentie of een persbriefing te geven, moet je dat altijd doen.”

Die mediaervaring nam hij – veel later – mee naar zijn functie als Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (NCTb). “Je leert veel van crises, zoals de beste manier van handelen en omgaan met de media. Ik weet nog dat minister van Justitie Piet Hein Donner tegen me zei: ‘Als je de terrorismebestrijding nou aanpakt zoals jullie indertijd die veterinaire zaken hebben geregeld, dan zijn wij tevreden. Want dat kwam toen helder over.’ In die zin zit er een zekere link in mijn loopbaan, alhoewel die op het eerste gezicht wat onwaarschijnlijk lijkt.”

Rustige man

Joustra wordt in de media vaak geportretteerd als een rustige man. Hij vindt het belangrijk om zijn mensen tijdens een crisis vooral hun werk te laten doen. “In het oog van de storm heerst windstilte, en die is van groot belang. Je moet erop vertrouwen dat gemaakte afspraken worden uitgevoerd. Daarbij probeerde ik niet te veel te vergaderen. Bij dringende zaken moest de staf samenkomen, of het nu overdag, ’s avonds of ’s nachts was. Maar als overleggen niet nodig was, wilde ik de mensen niet van hun werk afhouden.”

Weinig kritiek

Ondanks de diverse crisissituaties kreeg Joustra tijdens zijn SG-carrière weinig te maken met kritiek en zijn er geen negatieve zaken aan hem blijven kleven. Toch is hij, achteraf, zelf wél kritisch. “Als je op behoorlijk niveau meedraait, wat ik lang heb gedaan, zijn er altijd zaken waarvan je denkt: dat was op een andere manier beter geweest. Een loopbaan die uit louter hoogtepunten bestaat, is een merkwaardige loopbaan. Veel merkwaardiger dan een carrière die ook mindere momenten kent. Of er nu iets aan me is blijven kleven of niet.”

Totale flauwekulsituatie

Echte kritiek kreeg hij pas in het vervolg van zijn loopbaan, als voorzitter van de Raad van Bestuur van uitkeringsinstantie UWV. “Daar had ik wat onenigheid over een totale flauwekulsituatie. Ik heb geloof ik twee weken thuisgezeten en ben vervolgens als NCTb aan de slag gegaan. Best opmerkelijk, omdat ik daar zonder ambtelijke status alle staatsgeheimen van het Koninkrijk der Nederlanden op mijn bureau kreeg.” Joustra had het voordeel dat ministers vertrouwen in hem stelden. Hierdoor was het verleden alweer snel vergeten.

Niet op de zeepkist

Na zijn veertien jaar als SG, dat hij gezien de lange duur “eigenlijk een heel saai begin van mijn loopbaan” noemt, begon Joustra diverse malen een nieuwe functie onder het vergrootglas van de media. Als ervaren ‘starter’ ontwikkelde hij een duidelijke benadering. “Als je ergens nieuw begint, kun je meteen op de zeepkist gaan staan en roepen dat alles verkeerd is en anders moet. Maar ik heb geleerd dat het mijn voorkeur heeft om eerst rustig rond te kijken en met de mensen te praten. Met het motto van ex-minister Jan de Koning in gedachten, die zei: ‘Hoedt u voor daadkrachtige bewindslieden.’ Dat geldt ook voor daadkrachtige ambtenaren.”

Bij uitkeringsinstantie UWV stapte Joustra in een fusie die op de dag van zijn aantreden nog niet was voltooid, maar al wel juridisch een feit was. Bij Terrorismebestrijding werd hem meteen gevraagd voorstellen te doen om zaken te verbeteren die organisatorisch niet lekker liepen. Het bleef niet bij advies geven, hij mocht zijn aanbevelingen direct zelf uitvoeren. “Ook dan vind ik het van belang dat je eerst goed rondkijkt. Waar zit je meerwaarde? Wat kun je concreet doen?”

“Als je ergens nieuw begint, kun je meteen op de zeepkist gaan staan. Maar het heeft mijn voorkeur om eerst rustig rond te kijken en met de mensen te praten.”

Wetgeving als middel

Als voormalig wetgever meent Joustra dat wetgeving slechts een middel is om zaken gedaan te krijgen, maar dat die niet als bij toverslag de maatschappij verandert. “Juist mensen die ooit wetgever zijn geweest, kijken het meest relativerend naar die wetgeving. Het zijn altijd de niet-wetgevers die de spelregels serieuzer nemen dan de mensen die ze hebben gemaakt.” Hij vindt het daarom veel effectiever om op een informele manier te kijken waar je een meerwaarde kunt bereiken. “Ik vroeg bij mijn aantreden aan de mensen zelf of ze vonden dat het goed ging en wat ze dachten dat anders moest.”

Hij noemt het daarbij noodzakelijk dat de hoofdrolspelers bij terrorismebestrijding, zoals de voorzitter van het college van procureurs-generaal en het hoofd van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD), elkaar vertrouwen en informeren. “Als die mensen naar hun apparaat uitstralen dat ruzie en gedoe niet op prijs wordt gesteld, bereik je veel meer dan je met allerlei wetgeving ooit kunt.”

“Een loopbaan die uit louter hoogtepunten bestaat, is een merkwaardige loopbaan. Veel merkwaardiger dan een carrière die ook mindere momenten kent.”

Geen formele structuren

Een belangrijke bijdrage aan het succes van het terrorismebeleid noemt Joustra het niet kiezen van die formele weg. “Ik zei vanaf het begin: ‘Laten we niet vooral over wetswijzigingen en bevoegdheden praten, want dan zijn we over een paar jaar nog bezig.’ Inderdaad was toen ik wegging de enige wetswijziging die móest, nog steeds niet voltooid.” Joustra vond het belangrijk om het niet te zoeken in formele structuren, maar een heel korte lijn te hebben met toenmalig minister van Justitie Donner. “De lijnen moesten kort, open en duidelijk zijn. Ik wilde niet te veel ambtelijk gedoe, maar vroeg als enige bevoegdheid dat Donner naar me luisterde. En dat is ook zo gebeurd.”

Wie komt er in het journaal?

Joustra koos als NCTb bewust voor een persoonlijke positionering, ook naar buiten toe. Dit vond hij voor de geloofwaardigheid van de organisatie van groot belang. “Er was destijds geen duidelijke identificatie mogelijk met één persoon die over terrorismebestrijding ging. Als er iets mis is op terrorismegebied, wie komt er dan in het journaal? Soms waren dit politiemensen, soms mensen van de politievakbonden en soms de ministers. Maar er waren twee ministers, en hoe goed ze het ook deden, het hebben van twee ministers komt toch minder daadkrachtig over dan het hebben van één minister.”

Ministerieel verantwoordelijk

Met zijn organisatie zette Joustra bewust het beeld neer dat de NCTb een zelfstandig iets was. Dit lukte. “Al was het onzin, want als er iemand onder de ministeriële verantwoordelijkheid viel, was het wel de nationaal coördinator. Alle staatsgeheimen en politieke issues kwamen bij mij terecht. Dan ben je niet honderd procent ministerieel verantwoordelijk, maar bijna 120 procent!” Hij noemde de dienst bewust Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding. “Een dienst noemen naar de persoon is niet heel gebruikelijk, maar ik vond het verstandig dat er een lichte mystificatie ontstond over wat het nou precies is.”

Ook deed hij zijn best om het beeld neer te zetten dat de NCTb zich een zelfstandig oordeel vormt. Bijvoorbeeld via het dreigingsbeeld, het systeem dat het actuele dreigingsniveau in Nederland aangeeft en nog steeds drie keer per jaar wordt gepubliceerd. “Daarvan hebben we vanaf het begin gezegd dat dit geen politiek oordeel is, maar het beste professionele oordeel van alle diensten. Het is de verantwoordelijkheid van de NCTb om dit oordeel vast te stellen, niet van de betrokken minister.”

Alleen de beste mensen

Joustra bemoeide zich tijdens al zijn functies intensief met de samenstelling van zijn teams. Hij was daarbij niet bereid tot compromissen, maar wilde alleen de beste mensen om zich heen. “Ik ga niet voor middelmaat. Dit heb ik als SG en in alle volgende functies zo gedaan, en dit doe ik nu nog steeds.” De belangrijkste toetssteen noemt hij niet het sollicitatiegesprek, maar de manier waarop mensen werken en presteren. “Je bent niet de hele dag bezig goede gesprekken te voeren; mensen moeten een taak uitvoeren. Daarom vind ik het onwezenlijk dat het personeelsbeleid tegenwoordig grotendeels door de ABD wordt uitgevoerd, in plaats van door de echte bazen.”

Dat hij de ABD zelf mede heeft opgericht, doet daar niets aan af. “De ABD is van oorsprong een goed idee, want de verkokering bij departementen was te groot geworden. Maar zo gauw iets tot een systeem wordt, gaat het mis. Dan gaat het niet meer om de beste man op de beste plek, maar om het systeem dat moet functioneren.” Als buitenstaander ziet hij soms wonderbaarlijke benoemingen waarvan hij denkt: wat zou hier de filosofie achter zijn? “Niet iedereen kan alles. Sommigen kunnen veel, maar iedereen heeft zijn specialiteit. Dat vind ik op dit moment bij benoemingen vaak op de achtergrond raken.”

Topambtenaar versus bestuurder

Joustra zelf stapte in een veranderende tijdgeest over van topambtenaar naar een meer bestuurlijke rol, maar dan verder weg van de ministeriële verantwoordelijkheid. Toch zit er tussen een topambtenaar en een bestuurder voor zijn gevoel niet veel verschil. “Ministeriële verantwoordelijkheid is een element, maar ook als bestuurder moet je vaak aan diverse mensen verantwoording afleggen.” Wel ziet hij duidelijke verschillen tussen bestuurders en politici: “Een bestuurder is gericht op eenheid van beleid. Het is iemand die de zaken regelt en problemen probeert op te lossen. Terwijl politici die problemen vaak uiteenrafelen in ideologische standpunten en in voors en tegens.”

“Niet iedereen kan alles. Sommigen kunnen veel, maar iedereen heeft zijn specialiteit. Dat vind ik op dit moment bij benoemingen vaak op de achtergrond raken.”

Autoriteit bewijzen

In de huidige tijd vindt Joustra de rol van de overheid ingewikkelder geworden. De overheid heeft niet meer dezelfde autoriteit als in de jaren zeventig. “Na die jaren begon het af te kalven. Het overtuigen van de maatschappij is complexer geworden. Je zult je autoriteit nu elke keer opnieuw moeten bewijzen.” Ook mediadruk, zowel via de officiële media als de sociale media, speelt hierbij een rol. “De media drukken duidelijk hun stempel. Mensen gaan minder risico nemen en zijn eerder bevreesd voor kritiek en voor zaken die niet goed gaan.” Zelf heeft hij dit niet zozeer ervaren. Zo had hij tijdens zijn recente jaren bij de Onderzoeksraad de luxe van een volstrekt onafhankelijke positie. “Dat is buitengewoon plezierig en zeer nuttig.” Maar in de huidige rijksdienst ziet hij regelmatig ambtenaren en ministers voortijdig afzwaaien. “Een ambtenaar die de eindstreep niet haalde, was vroeger vrij uitzonderlijk. Nu is de wisseling van ministers en vooral staatssecretarissen veelvuldig aan de orde en zie je ze beschadigd hun functie verlaten. Dat dit vaker gebeurt, maakt het werk voor deze mensen onzekerder dan twintig of dertig jaar geleden.”

Markant tijdsbesef

Terugkijkend heeft Joustra als topambtenaar bij belangrijke en verantwoordelijke momenten meestal kunnen doorpakken. “Al kreeg ik niet altijd mijn zin. Politiek hangt aan elkaar van het zelf bedenken van einddata, en meestal lukte dat niet.” Vooral voor grotere projecten is meer tijd nodig dan één kabinetsperiode, zo ontdekte Joustra. Het viel hem op dat je meer kunt regelen met minder weerstand als je wat langer de tijd neemt. “We hebben in het Haagse een heel markant tijdsbesef. Het komt erop neer dat mensen denken dat de tijd ongeveer ophoudt op het moment dat zij zelf niet meer in functie zijn. Maar ik kan iedereen verklappen dat dat niet zo is.”